II SA/Ke 299/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. A. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie na 2010 rok oddala skargę. Postanowieniem z 29 stycznia 2014 r., nr [...] , Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. po rozpatrzeniu odwołania B. A., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z 6 grudnia 2013 r. o odmowie uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie na 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął w dniu 21 czerwca 2010 r. wniosek B. A. o przyznanie pomocy na zalesianie (schemat I - zalesianie gruntów rolnych) wraz z załącznikami. We wniosku tym strona zadeklarowała do zalesienia grunty o powierzchni 3,57 ha położone na działce ewidencyjnej nr [...] , obręb Wólka [...], powiat kielecki, woj. świętokrzyskie. W dniu 19 sierpnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie. W dniu 20 kwietnia 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęło oświadczenie podpisane przez M. A. - pełnomocnika strony, o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z dołączonym zaświadczeniem wydanym przez Nadleśniczego Nadleśnictwa Łagów potwierdzającym, iż zalesienie zostało wykonane zgodnie z planem zalesienia. Decyzją z 17 maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał skarżącej pomoc na zalesianie w łącznej kwocie 21.320,80 zł, na mocy której wnioskodawca uzyskał płatności z tytułu: - wsparcia na zalesienie w kwocie 17.597 zł, płatnego jednorazowo po wykonaniu zalesienia, - premii pielęgnacyjnej w kwocie 3723,80 zł, płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W dniu 13 grudnia 2012 r. w gospodarstwie B. A. przeprowadzona została kontrola na miejscu uprawy leśnej. W kontrolowanym obszarze nie stwierdzono nieprawidłowości. W dniu 27 maja 2013 r. skarżąca wniosła o zmianę decyzji z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie. Postanowieniem z 27 września 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił wznowienia postępowania. W dniu 8 października 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęło zażalenie B. A. na ww. postanowienie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji. W związku z powyższym postanowieniem z 14 listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu 17 grudnia 2013 r. (data stempla pocztowego) strona wniosła skargę na to rozstrzygnięcie. Wraz z zażaleniem, tj. w dniu 8 października 2013 r., B. A. złożyła wniosek o zmianę decyzji z 17 maja 2011 r. na podstawie art. 155 kpa. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił zmiany ww. rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w postanowieniu z 6 grudnia 2013 r. W zażaleniu strona wniosła o: - zmianę postanowienia z 6 grudnia 2013 r. poprzez zmianę decyzji z dnia 17 maja 2011 r. i przyznanie pomocy również w postaci premii zalesieniowej co do gruntów położonych na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], powiat kielecki, województwo świętokrzyskie, względnie: - uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K.. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym organ odwoławczy wskazał, że skoro postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesienie zostało stronie doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 23 sierpnia 2010 r., to w chwili obecnej nie ma prawnej możliwości zmiany wniosku z powodu upływu terminu na dokonanie takiej zmiany. A skoro nie ma możliwości korekty wniosku, nie istnieje również możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, gdyż przepis § 9 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jako przepis szczególny, nie pozwala na zastosowanie art. 155 kpa. Organ zauważył, że B. A. w środkach prawnych składanych w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego utrzymuje, że z powodu błędnego instruktażu pracownika BP ARiMR, który nie pouczył jej lub błędnie pouczył o takim, a nie innym wypełnieniu rubryk urzędowego formularza, nie otrzymała premii zalesieniowej. Tak sformułowane zarzuty nie mogą być oceniane przez organ rozpatrujący wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. Zarzuty te mogły być rozpoznane w zwykłym trybie postępowania poprzez złożenie odwołania. Od decyzji z 17 maja 2011 r. nie wniesiono środka zaskarżenia, a więc ewentualne wady niekwalifikowane tej decyzji i postępowania poprzedzającego jej wydanie zostały niejako sanowane przez uzyskanie przez tą decyzję przymiotu ostateczności. Żądanie skarżącej polegające na przyznaniu płatności w postaci premii zalesieniowej, w tym postępowaniu nie może być rozpatrywane, ponieważ zmierzałoby to do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Organ odniósł się także do pozostałych przesłanek wymienionych w art. 155 kpa, tj. do przemawiania za zmianą lub uchyleniem decyzji słusznego interesu strony. W jego ocenie jest rzeczą oczywistą, iż każda zmiana decyzji polegająca na zwiększeniu płatności przyznanych decyzją ostateczną jest korzystna dla strony. Takie zrozumienie przesłanki w postaci przemawiania za zmianą lub uchyleniem decyzji "słusznego interesu strony", przy spełnieniu innych przesłanek z art. 155 kpa (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie) stanowiłoby niczym nieograniczoną możliwość wzruszania decyzji ostatecznych. Tym samym niweczyłoby to całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Dlatego więc ustawodawca po pierwsze określił ów interes strony jako "słuszny", po drugie zaś pozostawił ocenę owej słuszności, tak zresztą jak i ocenę samej potrzeby uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie organom administracji. Organ podniósł, że co prawda z art. 7 i 77 § 1 kpa wyprowadza się tezę, iż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji, to jednak nie oznacza to, że strona, zwłaszcza będąca wnioskodawcą zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, może pozostać bierna w tym zakresie. Przeciwnie, uznać należy, iż jej rolą jest, na gruncie rozpoznawanej sprawy, przynajmniej próba wykazania, iż jej słuszny interes przemawia za zmianą lub uchyleniem dotychczasowej decyzji. Ani we wniosku z dnia 7 października 2013r., ani w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, skarżąca nie próbowała tego wykazać. Skargę na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożyła B. A. wnosząc o jego uchylenie wobec naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz zarzucając: - naruszenie art. 148 § 1 oraz 145 kpa poprzez przyjęcie, że uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz, że wznowienie to jest niedopuszczalne, - naruszenie art. 149 kpa poprzez nie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania wobec spełniania warunków formalnych wniosku, w szczególności w zakresie dochowania terminu jego złożenia i wskazania podstawy wznowienia, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 kpa poprzez brak zebrania materiału dowodowego, podjęcia wszelkich czynności dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia przyczyn i podstawy wznowienia postępowania, wobec sprzeczności, które pojawiły się w uzasadnieniu decyzji, dotyczących ustalenia podstawy wznowienia – jako błędnego pouczenia przez pracownika BP ARiMR, - naruszenie art. 89 § 2 kpa poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie rozprawy gdy jest to potrzebne dla jej wyjaśnienia, - naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie ostatecznego wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań – dla ustalenia podstaw i przyczyn wznowienia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ogólne zasady kpa nakazują, aby treść wniosków interpretować tak, żeby uwzględnić wszystkie prawnie chronione interesy wnioskodawcy, a nie tylko bazować na literalnej treści wniosku. Podniosła, że ubiegając się o wsparcie na zalesianie dołączyła dokumenty, które uprawniały ją do premii zalesieniowej. Pracownik AR wprowadził ją w błąd, przez co została pozbawiona premii zalesieniowej. Nadmieniła, że działka nr [...] w całości była uprawiana rolniczo, co stanowiło dla jej rodziny główne źródło utrzymania, a obecnie jest tego pozbawiona. Stwierdziła, że podstawą wznowienia postępowania są okoliczności faktycznie istniejące w dniu wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie zapadło na skutek rozpoznania wniosku B. A. z 7 października 2013 r. o zmianę - na podstawie art. 155 kpa - decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 17 maja 2011 r. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej ww. przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, że spełniona została druga z ww. przesłanek tj. zgodność z przepisami szczególnymi. Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Jak wynika z akt administracyjnych dołączonych do sprawy tut. Sądu II SA/Ke 43/14, z których dowód Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił na rozprawie, postępowanie w sprawie przyznania B. A. pomocy na zalesianie toczyło się m.in. w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., nr 48, poz. 390 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Decyzją z 17 maja 2011r. [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa w K., na podstawie § 13 ust. 2 rozporządzenia przyznał skarżącej płatność z tytułu: - wsparcia na zalesienie w kwocie 17.597 zł – płatnego jednorazowo po wykonaniu zalesienia oraz - premii pielęgnacyjnej w wysokości 3.723,80 zł – płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Bezspornym jest, że opisaną wyżej decyzją skarżącej nie została przyznana premia zalesieniowa, o jakiej mowa w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stanowiąca zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. Zgodnie zaś z § 8 ust. 8, premia zalesieniowa jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa. Nie ulega także wątpliwości, że pomoc finansowa, o jakiej mowa wyżej, przyznawana jest na wniosek rolnika (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 173). Stosownie do § 9 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia rolnik może dokonać zmiany złożonego wniosku o pomoc, w wyniku której nastąpi zwiększenie pomocy na zalesianie, do dnia poprzedzającego dzień, w którym zostało mu doręczone postanowienie określone w § 10 ust. 4. Postanowieniem, o jakim wyżej mowa, jest postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 oraz wymagań dotyczących gruntów przeznaczonych do zalesienia, określonych w § 4 ust. 2 lub 3 albo w § 5 ust. 2. Jak wynika z akt administracyjnych, postanowienie takie zostało wydane w dniu 19 sierpnia 2010 r., a doręczone skarżącej w dniu 24 sierpnia 2010 r., a więc do dnia 23 sierpnia 2010 r. była ona uprawniona do złożenia skutecznej zmiany wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010 celem zwiększenia pomocy. Analiza wniosku z 21 czerwca 2010 r. wskazuje na to, że B. A. wnosiła o przyznanie pomocy z tytułu wsparcia na zalesianie w postaci płatności jednorazowej (§ 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz premii pielęgnacyjnej (§ 8 ust. 1 pkt 2). W rubryce dotyczącej przyznania premii zalesieniowej, o jakiej mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, której przyznania domaga się wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie, skarżąca wpisała powierzchnię "0,00 ha" co jest równoznaczne z brakiem żądania przyznania ww. pomocy. W prawidłowo ustalonym przez oba organy stanie faktycznym sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w zaistniałej sytuacji nie ma podstaw prawnych do zmiany decyzji z 17 maja 2011 r., albowiem bez złożenia w terminie zmiany wniosku poprzez rozszerzenie go o premię zalesieniową, uwzględnienie żądania skarżącej pozostawałoby w sprzeczności z § 9 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że przepis art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja wydana w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie nie jest decyzją uznaniową, a wynika z przepisów prawa. Po spełnieniu warunków określonych rozporządzeniem "kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, przyznaje pomoc na zalesianie" (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Również więc z tej przyczyny odmowa zmiany decyzji z 17 maja 2011 r. była zasadna. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 155 zdanie drugie kpa w zw. z art. 154 § 2 kpa, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji na mocy art. 155 kpa winno przybrać formę decyzji, nie zaś postanowienia. Ponieważ jednak zaskarżone rozstrzygnięcie posiada wszystkie elementy decyzji, przewidziane w art. 107 kpa, Sąd uznał, że uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, ani też nie ma wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie nie ma podstaw do uchylenia objętego skargą postanowienia z uwagi nie jego niewłaściwą formę procesową (art. 145 § 1 pkt 1c oraz oraz pkt 2 p.p.s.a.). Co do zarzutów skargi podnieść należy, że stanowi ona powielenie skargi złożonej do tut. Sądu w sprawie II SA/Ke 43/14 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania pomocy na zalesianie na 2010r. Wyjaśnić należy, że postępowanie wznowieniowe stanowi odrębny - od postępowania w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 155 kpa – tryb proceduralny mający na celu wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. Dlatego powołane przez skarżącą przepisy art. 145, 148 § 1 oraz art. 149 kpa nie mogły zostać przez organ naruszone, gdyż w ogóle nie były w toku niniejszego postępowania zastosowane. Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 89 § 2 kpa poprzez nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Rozprawę administracyjną przeprowadza się, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje reguła rozpoznawania sprawy przez organ orzekający na rozprawie. Organ administracji postępowanie wyjaśniające prowadzi - co do zasady - poza rozprawą, chyba, że zachodzą przesłanki do jej przeprowadzenia. Jeżeli jednak w ocenie organu rozprawa nie doprowadziłaby do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, a obowiązku jej przeprowadzenia nie przewiduje przepis prawa (art. 89 § 1 kpa), postępowanie administracyjne może być przeprowadzone bez rozprawy, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania (w tym art. 7 i 77 kpa), które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wyczerpująco ocenił materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a także wskazał motywy, uzasadniające treść zaskarżonego postanowienia. Ustalenia stanu faktycznego zostały skonfrontowane z treścią przepisów stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, które również przedstawiono w wyczerpującym uzasadnieniu. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 kpa podkreślić należy, że nie jest on zasadny. Tylko takie bowiem naruszenie tego przepisu skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1c p.p.s.a.). Skarżąca wpływu takiego nie wykazała, nie wskazuje także na niego przebieg przeprowadzonego przed organami postępowania. Wreszcie w odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących okoliczności związanych z nieprzyznaniem skarżącej premii zalesieniowej w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 maja 2011 r. wskazać należy, iż w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa, które jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Z tych względów organ nie był władny ponownie rozpatrywać wniosek skarżącej o przyznanie pomocy na zalesianie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.