II SA/Ke 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010r. sprawy ze skargi F. D. na decyzję Ś Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata J.K. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania F. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakładającej na M. i M. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 15 grudnia 2009 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, zrealizowanych w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce Nr 1836 położonej w [...], opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz aktualną przynależność do OIIB oraz obowiązek - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosować odpowiednio do tych zmian - uchylił zaskarżona decyzję w części orzekającej, iż w razie potrzeby nakazuje wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, orzekając, że brak jest podstaw do nakazania tego obowiązku oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: W wyniku interwencji F. D. dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w [...] na działce Nr 1836 oraz w oparciu o pismo Starostwa Powiatowego informujące na podstawie posiadanego rejestru, że M. C. otrzymał w dniu 1 kwietnia 1997 r. wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z garażem oraz ogrodzenia, ale w zasobach archiwum brak jest tych dokumentów – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 18 lutego 2009 r. kontrolę budynku mieszkalnego położonego na działce Nr 1863 przy [...]. W wyniku kontroli ustalono, że na działce przy ulicy [...] znajduje się jednorodzinny budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej z dachem o konstrukcji drewnianej, krytym blachą trapezową ze spadkiem w kierunku zachodnim. Budynek nie jest zamieszkały i jest w trakcie budowy. Odległość między tym budynkiem, a ścianą szczytową budynku na działce sąsiedniej wynosi ok. 3,04 m. Po porównaniu przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego opatrzonego pieczęciami Urzędu Rejonowego, ze stanem obecnym, stwierdzono dokonanie odstępstw od projektu budowlanego. Odstępstwa stwierdzone na poziomie parteru dotyczyły: wykonania dodatkowego ganku o wymiarach 1,45 x 2,37m wraz z zewnętrznymi schodami na poziom parteru i wykonania dodatkowego tarasu. W poziomie piwnic stwierdzono wykonanie wejścia od strony południowej, zamiast od środka z poziomu parteru. Stwierdzono też wykonanie dodatkowego pomieszczenia w poziomie piwnic pod częścią południową oraz wykonanie otworu okiennego na północnej ścianie szczytowej. W oparciu o takie ustalenia oraz na podstawie oświadczeń stron co do okoliczności budowy przedmiotowego domu organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego pozwolenia na budowę. Po ustaleniu stron postępowania PINB postanowieniem z dnia 5 czerwca 2009 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego nałożył na inwestorów M. i M. C. obowiązek wstrzymania w trybie natychmiastowym prowadzenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem realizowanego na działce Nr 1863 przy [...], w związku z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]. Ponadto organ nałożył obowiązek niezwłocznego wykonania doraźnego zabezpieczenia budowy. W związku z uostatecznieniem się tego postanowienia, organ I instancji decyzją z dnia 17 lipca 2009 r. nałożył na M. i M. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 15 grudnia 2009 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, zrealizowanych w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 1 kwietnia 1997 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce Nr 1836 położonej w [...], opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz aktualną przynależność do OIIB oraz obowiązek - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosować odpowiednio do tych zmian. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił dodatkowo, że do zakończenia przedmiotowej budowy pozostały roboty okładzinowe i malarskie ścian oraz podłóg na poziomie piwnic i parteru, zamontowanie osprzętu elektrycznego w poziomie piętra oraz wykonanie docieplenia ściany wschodniej elewacji budynku. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy stwierdził, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a roboty zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Ponieważ nastąpiło to bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, istniała konieczność zastosowania art. 50 i 51 prawa budowlanego po uprzednim uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W ramach tej regulacji istniały podstawy do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, a następnie – przed upływem 2 miesięcy – do nakazania w drodze decyzji przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, do czego upoważniał art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Ponieważ jednak organ I instancji nie wykazał, że należy wykonać jakieś czynności lub roboty budowlane doprowadzające do stanu zgodnego z prawem, a ponadto nie wymienił w rozstrzygnięciu jakie to miałyby być czynności lub roboty, nie było w sprawie podstaw do stosowania całego art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i nakładania – w razie potrzeby - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie decyzji winno być bowiem tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że sprawa wilgoci występującej w budynku mieszkalnym użytkowanym przez F.D. nie pozostaje w jakimkolwiek związku z budynkiem inwestorów, będącym przedmiotem zaskarżonej decyzji. W czasie oględzin w dniu 12 lutego 2009 r. stwierdzono bowiem, że ściana budynku mieszkalnego będącego współwłasnością F. D. zlokalizowana w granicy działki nie posiada żadnych obróbek blacharskich, ani docieplenia, przez co jest narażona na zamakanie i przemarzanie. Dodatkowo stwierdzono liczne uszkodzenia pokrycia dachowego w bezpośrednim sąsiedztwie tej ściany mogące powodować zalewanie budynku wodami opadowymi. Odnośnie zarzutów odwołania dotyczących naruszenia stanu posiadania przy wznoszeniu przedmiotowego budynku organ II instancji wyraził pogląd, że takie sprawy mogą być rozstrzygane jedynie przez sądy powszechne z powództwa cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł F. D. W skardze zarzucił, że w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego wpozwolenia na budowę z dnia 1 kwietnia 1997 r. na działce nr 1863 budynek już stał, z czego wynika, że była to samowola budowlana. Zarzucił też, że nie jest właścicielem domu położonego na działce sąsiadującej z działką nr 1863, ale jednym z 11 współwłaścicieli. Wyraził też wątpliwość, czy współwłaściciele ci wiedzieli o planach tej budowy i czy je akceptowali. Stwierdził również, że sam nie wyraził zgody na zlokalizowanie budynku na działce nr 1863 przy [...]. Skarżący zarzucił ponadto, że w dołączonym do skargi ksero mapy z dnia 15 kwietnia 2009 r. wystawionej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie było żadnych planów budowy domu na działce nr 1863 przy [...], "tylko BP (pusta budowlanka)". W związku z tym skarżący wyraził wątpliwość jak było możliwe aby "w odstępie paru miesięcy nie było planu w/w domu, a potem był i za jaką cenę ?". Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej braku obróbek jego domu i uszkodzenia jego pokrycia dachowego, jako domniemanych przyczyn zalewania jego domu skarżący zauważył, że żadne zalewanie nie odbywa się od dachu i nikt tego nie stwierdził, bo nie było u niego kontroli. Nikt nie zobaczył w związku z tym, "gdzie ma zamoczoną ścianę od fundamentu północnej strony". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że zasadnie organy obu instancji uznały, że w sprawie nie może być mowy o samowoli budowlanej, skoro nie było wątpliwości, że inwestor M. C. w dniu 1 kwietnia 1997 r. uzyskał pozwolenie na budowę wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Fakt niezachowania się tego pozwolenia nie ma znaczenia, skoro jego istotna treść i zakres wynikają z wiarygodnych dokumentów w postaci wpisu w rejestrze z 1997 r. znajdującym się w Starostwie Powiatowym oraz zachowanego w znacznej części projektu budowlanego, w oparciu o który przedmiotowy obiekt jest realizowany. Istotne jest też, że powyższe dokumenty nie były kwestionowane przez skarżącego w ciągu całego postępowania administracyjnego. W tym kontekście za całkowicie gołosłowne, a przez to niewiarygodne należy uznać zgłoszenie dopiero w skardze zarzutu, a właściwie sugestii zawierającej się w pytaniu "Czy nie jest to samowolka budowlane p. C. ?", że przedmiotowy obiekt został wzniesiony w stanie surowym jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę z 1 kwietnia 1997 r., a więc w warunkach samowoli. Należy przy tym zauważyć, że twierdzenia skarżącego nie potwierdzają również kserokopie dołączonych przez niego pism datowanych na 28 lipca 1996 r., 29 lipca 1997 r. i 9 września 1997 r. Zwłaszcza pierwsze z tych pism sporządzone przez samego F. D. i skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy zaprzecza twierdzeniom skarżącego co do faktu wzniesienia domu M. C. już w 1996 r. W piśmie tym jest wprawdzie mowa o nie zachowaniu przy budowie tego domu "dokumentacji co do planu budowy domu", ale datowanie tego pisma na 28 lipca 1996 r. nie może być uznane za wiarygodne, skoro urzędowa prezentata na tym dokumencie, a także pisma Urzędu Miasta i Gminy i Urzędu Rejonowego stanowiące odpowiedź na to pismo, datowane są na lipiec i wrzesień 1997, a nie 1996 roku. W lipcu 1997 r. natomiast inwestor dysponował już pozwoleniem na budowę i mógł legalnie prowadzić roboty budowlane. Zasadnie również organy obu instancji uznały, że w sprawie miało miejsce wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co realizowało dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego i powodowało konieczność wdrożenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50 i 51 prawa budowlanego, tj. najpierw wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych z ustaleniem wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 prawa budowlanego), a następnie – w terminie 2 miesięcy – wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego). Nie mogło być też wątpliwości, że przesłanki warunkujące zastosowanie wskazanych przepisów zostały w sprawie spełnione. Przy wznoszeniu przedmiotowego budynku doszło bowiem do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, o czym w kontekście art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 prawa budowlanego przekonuje treść zachowanej części projektu budowlanego z grudnia 1996 r., zestawiona z protokołem kontroli przedmiotowego obiektu przeprowadzonej w dniu 18 lutego 2009 r. Stwierdzone odstępstwa dotyczą bowiem zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, a więc są istotne w rozumieniu art. 36a prawa budowlanego. Równocześnie jednak odstąpienia te nie stanowią takich odstępstw od przepisów (zwłaszcza dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania), które uniemożliwiałyby legalizację. Usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy jest bowiem dopuszczalne z uwagi na rozmiary działki inwestora (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U. Nr 75/02 poz. 690 ze zm. przytaczanego dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków techniczych), a podnoszona przez F. D. w toku postępowania administracyjnego kwestia domniemanego przekroczenia granicy z działką nr 1864 przy budowie domu M. i M. C., nie podlega właściwości organów nadzoru budowlanego i może być rozstrzygnięta tylko w sprawie cywilnej przed właściwym sądem powszechnym. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że twierdzenia skarżącego o przekroczeniu granicy przy budowie przedmiotowego budynku są mało wiarygodne w kontekście braku podjęcia przez F. D. jakichkolwiek działań przed sądem powszechnym przeciwko tej budowie, mimo upływu ponad 10 lat od daty jej rozpoczęcia. Zasadnie również organ II instancji skasował rozstrzygnięcie PINB w części orzekającej, iż w razie potrzeby organ nakazuje wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ organ I instancji nie wykazał, że należy wykonać jakieś konkretne czynności lub roboty budowlane doprowadzające przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem, a ponadto nie wymienił w rozstrzygnięciu jakie to miałyby być czynności lub roboty, nie było w sprawie podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one spowodować jej uwzględnienia. Ma rację organ II instancji, że podnoszona przez F. D. sprawa zawilgocenia jego domu nie pozostaje w jakimkolwiek związku z niniejszą sprawą. Z wypowiedzi skarżącego wynika bowiem, że zgłaszane pretensje wynikają z faktu odsłonięcia północnej ściany jego domu na skutek rozbiórki "zbliźniaczonego" z tym domem budynku, który stał na działce nr 1863. Sprawa niniejsza nie dotyczy jednak rozbiórki tamtego budynku, ale budowy nowego. Podnoszony w skardze brak wiedzy o projektowanej inwestycji po stronie współwłaścicieli sąsiedniej działki oraz brak ich zgody na lokalizacji przedmiotowego budynku na działce M. i M. C., nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W obecnym stanie prawnym wynikającym z treści § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgoda sąsiada nie ma znaczenia dla dopuszczalności budowy w granicy, gdyż możliwość taka może wynikać z przesłanek szczegółowo w tym przepisie określonych, wśród których zgoda sąsiada nie występuje. Również na gruncie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 i Nr 44, poz. 434, z 2000 r. Nr 16, poz. 214 oraz z 2001 r. Nr 17, poz. 207), które obowiązywało do dnia wejścia w życie obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgoda sąsiada jako jedna z przesłanek warunkujących możliwość budowy w granicy, nie występowała, gdyż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P. 11/2000, § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 i Nr 44, poz. 434 oraz z 2000 r. Nr 16, poz. 214), w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Odnośnie natomiast powiadomienia stron o niniejszej sprawie, organy administracji dopełniły swoich obowiązków, gdyż o postępowaniu i wydanych w jego toku aktach zawiadomieni zostali wszyscy ujawnieni współwłaściciele nieruchomości oznaczonej numerem 1864. Odnosząc się do zarzutu skargi opartego na treści dołączonych do skargi kserokopii mapy z 15 kwietnia 2009 r. wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej należy zauważyć, że z faktu poświadczenia tych map w dniu 15 kwietnia 2009 r. nie wynika stan zagospodarowania działki inwestorów w tej dacie. Mapy te zostały bowiem poświadczone za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowanym pod nr 2344-55/84 w 1984 roku. Obrazują więc stan istniejący w 1984 roku, a nie obecnie. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ równocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c). Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 p.p.s.a.