II SA/Ke 3/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z [...] listopada 2021 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Starosty [...] z [...] września 2021 r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie D. gm. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność M. M., przez udzielenie [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K. zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu średniego ciśnienia dn 63 mm MOP 0,5 MPa o długości 74,0 m, ustanawiając strefę kontrolowaną gazociągu na działce nr [...] o długości 74,0 m i szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu), na podstawie art. 9a oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), dalej zwanej "ugn" oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K. złożyła do Starostwa Powiatowego w K. wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu średniego ciśnienia dn 63 mm o maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5 MPa, w rejonie ulicy [...] w D. oraz ustanowienie pasa strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi przewodu gazowego) jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości, jak również ujawnienie praw wnioskodawcy w księgach wieczystych. Wnioskodawca wskazał, że celem inwestycji jest doprowadzenie gazu do wszystkich potencjalnych odbiorców zlokalizowanych wzdłuż trasy projektowanego gazociągu. Z uwagi na fakt, że w pasie drogowym ul. [...] (drogi gminnej) na wysokości działki nr [...] znajduje się inne uzbrojenie, brak jest możliwości zlokalizowania gazociągu poza obszarem tej działki. Natomiast zagospodarowanie działki nr [...] zlokalizowanej po przeciwnej stronie ulicy (nasadzenia, oczko wodne), również uniemożliwia zaprojektowanie w niej gazociągu. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2021 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W trakcie prowadzonego postępowania M. M. nie wyraziła zgody na lokalizację gazociągu na działce stanowiącej jej przedmiot własności. Dodała, że brak było ze strony inwestora informacji czy konsultacji co do inwestycji. Następnie Wojewoda podał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ograniczeniem, które następuje zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. z dnia 30 października 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa "DOMASZOWICE 1" na terenie gminy M. (Dz.U. Województwa nr [...] z 25 marca 2010 poz. 763) wraz ze zmianą wprowadzoną Uchwałą Rady Gminy M. z dnia 29 grudnia 2009 r. nr [...] (Dz.U. Województwa nr [...] z dnia 25 marca 2010 poz. 764, dalej mpzp). Jak wynika z wyjaśnień pozyskanych przez organ I instancji od inwestora, planowana inwestycja budowy sieci gazociągowej na działce nr [...] przebiega przez teren, który zgodnie z mpzp stanowi obszar dróg dojazdowych oznaczony symbolem KD-D2. Powyższa informacja została również potwierdzona przez Wójta Gminy M., który zaznaczył, że realizacja gazociągu średniego ciśnienia na terenie oznaczonym KD-D2 w Domaszowicach nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania, a możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji wynika z zapisów § 32 ust. 4 w związku z § 6 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Gminy M. z dnia 30 października 2009 r. nr [...] wraz ze zmianą wprowadzoną uchwałą Rady Gminy M. z dnia 29 grudnia 2009 r. nr [...] Organ II instancji stwierdził, że z dokumentacji z rokowań pomiędzy właścicielką nieruchomości, a inwestorem wynika, że przedstawiono jej informacje na temat planowanej inwestycji oraz przesłano projekty umów (m.in. pisma z 16 grudnia 2019, z 11 marca 2020 r. i z 28 września 2020 r.). Zdaniem Wojewody materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że rokowania w niniejszej sprawie prowadzone były w sposób prawidłowy. Organ II instancji także zaznaczył, że Starosta przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wykonał wszystkie zalecenia zawarte w decyzji z [...] kwietnia 2021 r. tj.: pozyskał od inwestora wyjaśnienia dotyczące m.in. jednoznacznego określenia przebiegu gazociągu przez działkę nr [...] oraz jego strefy kontrolowanej, dokonał analizy planowanej inwestycji z mpzp, wskazał przez jaki teren przebiega gazociąg oraz prawidłowo określił uciążliwość inwestycji dla właścicielki, a także ustalił, czy budowa gazociągu na działce nr [...] spowoduje konieczność wycinki drzew i krzewów. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że gazociąg projektowany na działce nr [...] usytuowany będzie na odcinku wskazanym przez pkt 1-2 o długości 1,4 m, prostopadle do zachodniej granicy działki, zlokalizowany w odległości 72,6 m od północnej granicy działki, natomiast odcinek tworzony przez pkt 2 -3 o długości 61,6 rn, równoległy do zachodniej granicy działki, zlokalizowany w odległości 1,4 m od ww. granicy (pkt 2 w odległości 72,6 m od północnej granicy działki, a pkt 3 w odległości 11, m od północnej granicy działki). Na odcinku od pkt 3 do pkt 4 o długości 11,0 m gazociąg przebiegać będzie wzdłuż zachodniej granicy działki, zlokalizowany w odległości od 1,4 m od ww. granicy (w pkt 3) do 1,0 m (w pkt 4), gdzie pkt 4 znajduje się w północnej granicy ww. działki. Pełnomocnik zaznaczył, że długość całkowita gazociągu projektowanego na działce nr [...] wynosi 74,0 m, natomiast strefa kontrolowana gazociągu średniego ciśnienia to pas terenu o szerokości 1,0 m, wyznaczonego przez linie równoległe do osi gazociągu (po 0,5 m na stronę od jego osi), a łączna powierzchnia strefy to 0,0074 ha. Dodatkowo określił, że gazociąg przebiega przez teren oznaczony w mpzp jako KD-D2 - drogi dojazdowe i dopuszcza się realizację sieci uzbrojenia technicznego terenu za zgodą i na zasadach określonych przez zarządcę drogi. Wyjaśnił także, iż wnioskowana lokalizacja nie ograniczy możliwości inwestowania w tym obszarze oraz nie będzie konieczna wycinka drzew, za wyjątkiem dziko rosnącego krzewu. Wojewoda zauważył, że organ I instancji w sentencji decyzji prawidłowo i precyzyjnie zawarł opis przebiegu sieci przez działkę nr [...]. Ponadto w uzasadnieniu, za inwestorem oraz zgodnie ze stanowiskiem Gminy M. zamieścił informację, że planowana inwestycja budowy gazociągu przez działkę nr [...] na terenie dróg dojazdowych oznaczonych symbolem KD- D2 nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Domaszowice 1. Dodatkowo Starosta wskazał, że przeprowadzenie gazociągu przez ww. nieruchomość stanowi najkrótszą i najbardziej korzystną trasę między punktem zasilania, a odbiorcami gazu w Domaszowicach, przy tym jak najmniej ingeruje w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż brak jest możliwości przeprowadzenia gazociągu z pominięciem działki nr [...]. Organ zaznaczył, że w pasie strefy kontrolowanej, która ma szerokość 1 m nie można wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów, nasadzeń i utrzymywać drzew. Wskazał również, że w związku ze zlokalizowaniem gazociągu w części działki nr [...] przeznaczonej docelowo pod pas drogowy drogi wewnętrznej, wnioskowana lokalizacja gazociągu nie ograniczy możliwości inwestowania w tym obszarze, ponadto lokalizacja nie będzie wymagała wycinki drzew, za wyjątkiem dziko rosnącego krzewu. Organ I instancji dodatkowo skorzystał z możliwości graficznego przedstawienia przebiegu sieci gazociągowej przez działkę nr [...]. Pomimo tego, że załącznik graficzny winien być opatrzony w niezbędne pieczęcie organu wydającego rozstrzygnięcie, organ stwierdził, że treść wkreślonego przebiegu gazociągu jak również jego zaznaczone wymiary jednoznacznie korespondują z opisem słownym zawartym w sentencji decyzji. Na uwagę zasługuję fakt zaznaczenia na mapie z projektem inwestycji istniejącego krzewu kolidującego z budową gazociągu, który jak wynika z uzasadnienia decyzji stanowi dziko rosnący krzew podlegający wycince. Starosta [...] prawidłowo określił w sentencji decyzji przebieg planowanej inwestycji przez działkę nr [...], podając parametry pozwalające na dokładne zlokalizowanie sieci gazociągowej względem granic działki. Określił również powierzchnię pasa strefy kontrolowanej gazociągu podając jej długość, tj. 74,0 m, szerokość 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu) i łączną powierzchnię wynoszącą 0,0074 ha, jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości. W ocenie Wojewody podnoszona w odwołaniu kwestia braku prowadzenia przez inwestora rokowań nie jest trafna, gdyż z właścicielką była prowadzona korespondencja mająca na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych na działce nr [...]. Rokowania zakończyły się jednak wynikiem negatywnym, co skutkowało złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, M. M. wniosła o zbadanie sprawy przez Sąd, z uwagi na pogwałcenie prywatności przez zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej dalej "ugn", umożliwia staroście, wykonującemu zadanie z zakresu administracji publicznej, ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Jak wynika z treści art. 124 ust. 1 ugn, tego rodzaju ograniczenie prawa własności ustawodawca uzależnił od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze od tego, aby ograniczenie właściciela (ewentualnie użytkownika wieczystego) w korzystaniu z jego nieruchomości nastąpiło w związku z realizacją celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś od tego, aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn było poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi bez wątpienia zostały spełnione. W sprawie niniejszej ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i odpowiadają zgromadzonym dowodom, a w związku z tym Sąd uznaje je za mogące być podstawą materialnej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z obowiązującą uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia 30 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa "D. 1" na terenie gminy M. (Dz. Urz. Województwa nr [...] z 25.03.2010 poz. 763) wraz ze zmianą wprowadzoną uchwałą z dnia 29 grudnia 2009 r. nr [...] (Dz. Urz. Województwa nr [...] z 25.03.2010 poz. 764), część działki nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] – drogi gminne klasy dojazdowej. Zgodnie z § 28 ust. 6 w związku z ust. 4 powyższej uchwały, na terenie oznaczonym symbolem KD-D2 dopuszcza się realizację uzbrojenia technicznego terenu. Z kolei możliwość realizacji budowy sieci gazociągowej wynika z zapisów § 32 ust. 4 w związku z § 6 ust. 2 pkt 2 tej uchwały, gdzie wskazano, że w zakresie zaopatrzenia w gaz ustala się budowę sieci gazociągów średniego ciśnienia. Na te właśnie przepisy jako umożliwiające realizację wnioskowanej w sprawie inwestycji wskazał Wójt Gminy M. w piśmie z 13 lipca 2021 r. (k. 115 akt organu I instancji). Nie budzi w związku z powyższym wątpliwości, że działka nr [...] została przeznaczona (w granicach wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji) na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ugn. Planowana inwestycja z uwagi na swój charakter związany z budową przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn, jest bez wątpienia inwestycją celu publicznego i ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu. W. też zauważyć, że w związku ze zlokalizowaniem przedmiotowego odcinka gazociągu na części działki skarżącej oznaczonej numerem 1 przeznaczonej w mpzp pod pas drogowy drogi wewnętrznej, wnioskowana i zrealizowana w sprawie lokalizacja tego odcinka gazociągu nie ograniczy możliwości inwestowania na tym obszarze w sposób dopuszczony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inne wykorzystanie tego obszaru i tak bowiem nie było by możliwe. Idąc dalej zaznaczyć należy, że z akt sprawy wynika, że skarżąca - właścicielka nieruchomości nie wyraziła zgody na ograniczenie swej własności, co jest kolejną przewidzianą w art. 124 ust. 1 ugn przesłanką wydania decyzji, o jakiej mowa w tym przepisie. Z akta administracyjnych wynika, że spełniona została w sprawie również kolejna przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości określona w art. 124 ust. 3 ugn,, polegająca na poprzedzeniu udzielenia zezwolenia, a ściślej wszczęcia postępowania zmierzającego do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Rokowania takie zostały w sprawie przeprowadzone w sposób prawidłowy, ale zakończyły się wynikiem negatywnym. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Z akt niniejszej sprawy jasno wynika, że do przedstawienia takiego stanowiska przez strony jak najbardziej doszło, skoro inwestor zaproponował zawarcie umowy o odpłatne ustanowienie służebności przesyłu, jednak ostatecznie skarżąca nie zgodziła się na przeprowadzenie inwestycji na części powierzchni swojej działki argumentując, że nie jest zainteresowana korzystaniem z gazu. Brak wypracowania wspólnego stanowiska w tej kwestii musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 ugn nie wymaga prowadzenia rokowań do momentu uwzględnienia postulatów właściciela nieruchomości. W przeciwnym wypadku przy odmowie przez właściciela zgody na realizację na jego gruncie danej inwestycji, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn. Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że brak było zgody skarżącej na wykonanie prac na jej nieruchomości, co oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zostało poprzedzone rokowaniami, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ugn. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do odmowy wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia. W ocenie Sądu udzielone w sprawie zezwolenie na przeprowadzenie gazociągu średniego ciśnienia, w sposób wystarczająco precyzyjny wskazuje przebieg planowanej inwestycji przez nieruchomość skarżącej, jak i zakres uszczuplenia jej władztwa i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania tej inwestycji, w sposób najmniej uciążliwy dla korzystania z nieruchomości oraz zgodnie z warunkami szczegółowo przedstawionymi w decyzji. Należy podkreślić, że Wojewoda uchylił pierwszą decyzję wydaną przez organ I instancji w niniejszej sprawie, celem przedstawienia przez ten organ precyzyjnego przebiegu gazociągu przez działkę nr [...] oraz jego strefy kontrolowanej i przeanalizowania uciążliwości inwestycji dla nieruchomości. Dokonana analiza wykazała, że jedyną uciążliwością będzie strefa kontrolowana o szerokości 1 m, gdzie nie będzie można wznosić obiektów budowlanych. Ponadto inwestycja nie będzie wymagała wycinki drzew. Odnosząc się do zarzutu pogwałcenia prawa prywatności należy zauważyć, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 ugn ze swej istoty naruszają interes strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Do takich inwestycji celu publicznego należy natomiast budowa i utrzymywanie między innymi przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, o czym stanowi art. 6 pkt 2 u.g.n. Dodać nadto należy, że prawo własności, choć stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Prawo własności jest więc konstrukcją prawa cywilnego, ale jego treść w sposób istotny kształtują również przepisy prawa administracyjnego. Przykładowo wskazać należy regulacje: prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych, prawa planowania przestrzennego oraz właśnie prawa gospodarki nieruchomościami. Choć zatem ustalenie lokalizacji gazociągu średniego ciśnienia na części nieruchomości skarżącej narusza jej interes prawny jako właściciela nieruchomości, to dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ ograniczający korzystanie z nieruchomości działał bowiem w granicach przyznanych mu uprawnień i uprawnień tych nie nadużył. Ponadto właściciel nieruchomości ma prawo do odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., tj. wskutek będącego przedmiotem postępowania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu, przy czym określenie wysokości tego odszkodowania następuje w odrębnym postępowaniu, o jakim mowa w art. 128 i n. u.g.n. Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są wystarczające. Mając powyższe na uwadze skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.