II SA/Ke 30/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek, , , , po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. P. na uchwałę nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 7 października 2021 r. w sprawie zaopiniowania kandydata na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej H. P. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. II SA/Ke 30/22 Uzasadnienie Uchwałą nr [...] z dnia 7 października 2021 r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5b w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2137), zwanej dalej jako ustawa, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej , po zapoznaniu się z dokumentacją przebiegu postępowania konkursowego – w tym w szczególności ze sprawozdaniami z każdego etapu postępowania, protokołami Komisji Konkursowej wraz z treścią podjętych przez nią uchwał oraz opisową oceną kandydata, postanowiło pozytywnie zaopiniować A. Z. jako kandydata na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej . W uzasadnieniu uchwały przedstawiono wcześniejszy przebieg postępowania konkursowego podnosząc, że ogłoszenie konkursu na kandydata na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej też jako Kolegium RIO lub Kolegium) zgłaszanego przez organ samorządu terytorialnego ukazało się w Dzienniku Gazeta Prawna z dnia 5 maja 2021 r. W terminie wskazanym w ogłoszeniu wpłynęły 3 oferty następujących kandydatów: 1. A. Z.; 2. P. K.; 3. H. P . Wybrana uchwałą nr [...] z dnia 9 czerwca 2021 r. Komisja do przeprowadzenia ww. konkursu rozpoczęła pracę w dniu 10 czerwca 2021 r. Następnie uchwałą nr [...] z dnia 2 sierpnia 2021 r. Komisja konkursowa na podstawie § 6 ust. 2 pkt 1 lit c w zw. z § 6 ust. 3 oraz § 16 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej (Dz. U. Nr 130, poz. 1396 ze zm.) dalej jako rozporządzenie, wskazała A. Z. i P. K. jako tych kandydatów, którzy zostaną przedstawieni Kolegium. Na liście przekazanej do Kolegium nie znalazła się H. P., która nie osiągnęła wymaganych w § 16 ust. 1 rozporządzenia 40 punktów. Złożone przez nią odwołanie od uchwały nr [...], nie zostało uwzględnione, co znalazło wyraz w uchwale Kolegium nr [...] z dnia 16 września 2021 r. Z uzasadnienia uchwały nr [...] wynika, że Kolegium na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy pozytywnie zaopiniowało kandydatkę A. Z., za którą oddano trzy głosy spośród pięciu członków Komisji Konkursowej. W skardze na uchwałę Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 7 października 2021 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. P. zarzuciła: 1. naruszenie art. 15a ust. 2 ustawy polegające na ogłoszeniu konkursu na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przez Zastępcę Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej , podczas, gdy z tego artykułu wynika, że prawo to przysługuje jedynie Prezesowi Regionalnej Izby Obrachunkowej i nie zawiera w tym względzie żadnych wyjątków; 2. naruszenie § 3 i § 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. aktu oraz jego uchylenie. Skarżąca zakwestionowała kompetencje Zastępcy Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej do ogłoszenia w Gazecie Prawnej Konkursu na pozaetatowego członka Kolegium RIO uznając, że w świetle art. 15a ust. 2 ustawy w powyższym zakresie uprawniony jest tylko Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej. Nadto stwierdziła, że czynności tej może dokonać Prezes wyłącznie w wypadkach wymienionych w § 3 pkt 1 i pkt 2 cyt. rozporządzenia tj. : 1. wakat na stanowisku etatowego członka kolegium ( konkurs tej sytuacji nie dotyczył), 2. upływ 6-letniej kadencji pozaetatowego członka kolegium lub wakat po nim (taka sytuacja w RIO nie zaistniała). Skarżąca podniosła, że w dniu 22 września 2021 r. Kolegium RIO głosowało nad uchwałą w sprawie zaopiniowania kandydata na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej , jednakże z uwagi na brak wymaganej większości, przez któregokolwiek z kandydatów uchwała nie została podjęta. Tym samym, zdaniem skarżącej, to postępowanie konkursowe zostało zakończone. Powyższą okoliczność potwierdziła dowodem w postaci protokołu z posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 22 września 2021 r. Zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej, podjęta na posiedzeniu Kolegium RIO uchwała nr [...] w sprawie zaopiniowania kandydata na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej , była de facto ponownym głosowaniem nad uprzednio nie podjętą uchwałą, co w tym przypadku wymagało ogłoszenia i przeprowadzenia ponownego konkursu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi stwierdził, że przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie przewidują możliwości poddania kontroli sądowej aktu o powołaniu członka Kolegium Izby. Decyzja Prezesa Rady Ministrów o powołaniu osoby na członka Kolegium kończy postępowanie w tym zakresie, zaś taki akt został wydany 22 października 2021 r. Na mocy tego aktu A. Z. została powołana na pozaetatowego członka RIO i od tej daty pełni obowiązki wynikające z powierzonej funkcji. Zdaniem organu, wszystkie wymogi dotyczące warunków przeprowadzania konkursu zostały spełnione, a jego efektem było powołanie członka Kolegium, którego kwalifikacje były najwyższe. Skarżąca dowiedziała się najpóźniej w dniu 12 listopada 2021 r. o treści zaskarżonej uchwały, wykonując jej zdjęcie w siedzibie Izby i czyniąc stosowną wzmiankę na wniosku o jej udostepnienie, co zdaniem organu świadczy o przekroczeniu terminu do jej zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5b w zw. z art. 15. ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa izby, zgłoszony po uzyskaniu opinii kolegium izby, przyjętym w głosowaniu tajnym, w obecności co najmniej polowy jego składu. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 5b określa wyłączną właściwość kolegium izby w sprawach dotyczących opiniowania kandydatów na członków kolegium. Szczegółowe warunki przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2004 r., wydane na podstawie art. 15a ust. 12 ustawy. Przedmiotowa skarga nie dotyczy aktu o powołaniu członka kolegium izby, a jedynie jej przedmiotem jest uchwała w sprawie zaopiniowania kandydata na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej . Przepis art. 15a ustawy reguluje postępowanie konkursowe na członków kolegium izby. Stosownie do treści art. 15a ust. 1 ustawy, kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu. Konkurs ogłasza prezes izby, który przewodniczy pracom komisji konkursowej (ust. 2). W skład komisji konkursowej wchodzi prezes izby oraz dwóch członków kolegium izby, wybranych przez to kolegium zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu (ust. 4). Komisja nie dopuszcza do konkursu ofert niespełniających wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożonych po upływie terminu składania ofert. Komisja orzeka po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie oraz sprawdza znajomość obowiązujących przepisów prawa w zakresie działania regionalnych izb obrachunkowych (ust. 6 i 7). Wyboru kandydatów dokonuje się zwykłą większością głosów. W przypadku równej liczby głosów o rozstrzygnięciu głosowania decyduje głos przewodniczącego (ust. 8). Komisja konkursowa w terminie 7 dni od podjęcia uchwały w sprawie niedopuszczenia kandydata do konkursu, o którym mowa w ust. 6, albo podjęcia uchwały w sprawie wyboru kandydatów, o którym mowa w ust. 8, zawiadamia kandydata na piśmie o podjętej uchwale (ust. 9) . W terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 9, kandydat ma prawo odwołać się do kolegium izby. Kolegium izby rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania (ust. 10). Przewodniczący komisji konkursowej przedstawia kolegium izby listę kandydatów na członków kolegium (ust. 11). Dalszy etap konkursu to opiniowanie kandydata przez kolegium izby (art. 18 ust. 1 pkt 5b ustawy). Zgodnie z § 16 ust. 4 rozporządzenia przewodniczący komisji, w terminie 7 dni od dnia podjęcia przez komisję uchwały w sprawie wyboru kandydatów, przekazuje kolegium izby listę kandydatów wraz z dokumentacją przebiegu postępowania konkursowego. Opiniowanie kandydatów przez kolegium izby następuje w formie uchwały. Stosownie bowiem do treści art. 18a ust. 3 i 4 ustawy rozstrzygnięcia nadzorcze, postanowienia i opinie kolegium w sprawach objętych ustawą są podejmowane w formie uchwał. Uchwały kolegium podpisuje osoba przewodnicząca w jego posiedzeniu. Uchwały organu regionalnej izby obrachunkowej - kolegium izby - zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej ½ liczby członków kolegium izby (art. 18 ust. 2 ustawy). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona przez H. P. uchwała w sprawie zaopiniowania kandydatury A. Z. na członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. "Akty mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pism, wykazów, czy zaświadczeń..." (patrz: J. Drachal, "Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011r ., s. 60). W niniejszej sprawie akt przyjął formę uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej . Pogląd, zgodnie z którym postępowanie konkursowe jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, a badanie zgodności z prawem wyników konkursów podlega kognicji sądów administracyjnych został wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 24.04.2021 r. sygn. akt I OSK 857/12, Lex 1145133, wyrok NSA z 31.08.2004 r. sygn. akt I OSK 460/04, lex nr 156420, wyrok NSA z 16.12.2015 r. sygn. I OSK 1690/14) i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela. Na tle wspomnianego wyżej orzecznictwa co do zasady dopuszczalna jest skarga na uchwałę Kolegium RIO podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5b w zw. z art. 15. ust. 2 ustawy. Niezbędnym warunkiem umożliwiającym merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu i odniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze jest ustalenie istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w sprawie. Jak stanowi art. 50 § 1 Ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11.04.2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, Lex nr 470930; A.Matan [w] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B.Dolnickiego, Wolters Kluwer, 2016). Od omawianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny. Sprowadza się on do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego polega na wykazaniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała. Istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że uchwałą nr [...] z dnia 2 sierpnia 2021 r. Komisja konkursowa działając na podstawie § 6 ust. 2 pkt 1 lit c w zw. z § 6 ust. 3 oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia dokonała wyboru dwóch kandydatów na członka Kolegium RIO celem ich przedstawienia temu gremium, którymi zostali: 1. A. Z.; 2. P. K. Z uzasadnieniu uchwały wynika, że poszczególni kandydaci osiągnęli następującą liczbę punktów: 1. A. Z. 53 punktów, w tym za: a. Część 1 – 11 punktów, b. Część 2 – 42 punktów. 2. P. K. 60 punktów, w tym za: a. Część 1 – 13 punktów, b. Część 2 – 47 punktów. 3. H. P. 28 punktów, w tym za: a. Część 1 – 9 punktów, b. Część 2 – 19 punktów. Jednocześnie w uchwale stwierdzono, że H. P. nie osiągnęła wymaganej w rozporządzeniu liczby punktów. Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia, po przeprowadzeniu konkursu komisja wybiera w drodze głosowania kandydatów, którzy zostaną przedstawieni kolegium izby. Wybór dokonywany jest spośród kandydatów, którzy uzyskali w sumie co najmniej 40 punktów w obu częściach konkursu. Uwzględniając treść § 15a ust. 9 i 10 ustawy organ pouczył kandydatów o prawie do odwołania się od powyższej uchwały do Kolegium RIO. Z tego uprawnienia skarżąca skorzystała składając w dniu 24.08.2021 r. odwołanie do Kolegium RIO . Uchwałą nr [...] z dnia 31.08.2021 r. Kolegium RIO w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy zawiesiło opiniowanie kandydatów z listy przekazanej przez Przewodniczącego komisji powołanej do przeprowadzenia konkursu na członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej , a następnie działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy, Kolegium RIO podjęło uchwałę nr [...] z dnia 16 września 2021 r. w której postanowiło nie uwzględnić odwołania H. P . Przewidziany przepisami tryb odwoławczy jak również regulacja § 17 rozporządzenia stosownie do której w przypadku złożenia do kolegium izby odwołania kandydata od uchwały komisji w sprawie wyboru kandydatów, kolegium izby zawiesza opiniowanie kandydatów z listy przekazanej przez przewodniczącego komisji, pozwala na stwierdzenie, że uchwała podjęta w wyniku rozpoznania odwołania od uchwały Kolegium RIO w sprawie wyboru kandydatów – podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu, wydanie przez Kolegium RIO uchwały nr [...] z dnia 16 września 2021 r. w sprawie wyboru kandydatów, która nie została zaskarżona do Sądu Administracyjnego, było zakończeniem procedury konkursowej dla skarżącej. Bezspornie przedmiotowa uchwała miała bezpośredni, realny i konkretny wpływ na sytuację prawną skarżącej, albowiem skarżąca nie przeszła do kolejnego etapu konkursu, którym było opiniowanie przez Kolegium Izby, kandydatów znajdujących się na liście przekazanej przez przewodniczącego Komisji Konkursowej (art. 15a ust. 11 ustawy). Skoro skarżąca nie przeszła pozytywnie przedstawionego wyżej etapu konkursu na stanowisko członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej, ponieważ nie uzyskała wymaganej co najmniej liczby 40 punktów, określonej w § 16 ust. 1 rozporządzenia to utraciła prawo do dalszego uczestnictwa w postępowaniu konkursowym. Późniejsze postępowanie dotyczyło wyłącznie dwóch kandydatów umieszczonych na liście, sporządzonej zgodnie z art. 15a ust. 8 i 9 ustawy tj. A. Z. i P. K . W konsekwencji uchwały podejmowane w dalszym toku postępowania konkursowego nie miały wpływu na jej sytuację prawną, co oznacza brak interesu prawnego do ich kwestionowania. Tym samym skarżąca nie mogła skutecznie podważyć ostatecznego wyniku konkursu, którego wyrazem było podjęcie przez Kolegium RIO uchwały nr 27/2021 z dnia 7 października 2021 r. pozytywnie opiniującej na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej – kandydatki A. Z . Niezależnie od powyższego należy podnieść, że wobec drugiego z kandydatów przedstawionych do opiniowania – Kolegium RIO wyraziło stanowisko negatywne (uchwała nr 28/2021 z dnia 7 października 2021 r.). Z podniesionych wyżej względów, brak prawnie chronionego interesu skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa pozwala Sądowi odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Dokonanie tej oceny eliminuje możliwość merytorycznego badania trafności podniesionych zarzutów w zakresie naruszenia norm prawnych regulujących procedurę przeprowadzenia konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej i warunków przeprowadzenia tego konkursu. O zwrocie opłaty sądowej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.