II SA/Ke 300/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2009r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M.R. od decyzji Starosty z dnia [...], odmawiającej wymiany prawa jazdy serii [...] nr [...] kat. A, B, C1, C wydanego w dniu 18 listopada 2008r. przez Lwowski Wydział [...] na polskie prawo jazdy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Starosty M.R. został skierowany, w związku z uzyskaniem 26 punktów za naruszanie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, na egzamin sprawdzający kwalifikacje na kat. A i B prawa jazdy w części teoretycznej i praktycznej, w terminie do 29 sierpnia 2009r. Tą samą decyzją orzeczono o zatrzymaniu mu prawa jazdy do chwili uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu. Z tego samego powodu decyzją Komendanta Policji z dnia [...] M. R. został skierowany na badanie psychologiczne. W dniu 22 sierpnia 2008r. skarżący otrzymał orzeczenie psychologiczne, stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, natomiast nie poddał się on egzaminowi na prawo jazdy. W dniu 20 sierpnia 2008r. M.R. zwrócił prawo jazdy. We wniosku z dnia 18 grudnia 2008r. skarżący zwrócił się o wymianę prawa jazdy [...] nr [...], wydanego mu w dniu 18 listopada 2008r. przez Lwowski Wydział [...], uprawniającego go do prowadzenia pojazdów kategorii A, B, C1 i C na polskie prawo jazdy. Swoje żądanie uzasadnił tym, że na terenie Polski przebywa przez co najmniej 185 dni w każdym roku, natomiast na U. jest zameldowany czasowo, w związku z prowadzeniem firmy transportowej. Powołał się na przepisy Konwencji o ruchu drogowym z 8 listopada 1986r. Do wniosku dołączył między innymi przetłumaczoną na język polski kartę egzaminacyjną kierowcy, potwierdzającą zdanie przez niego egzaminu na prawo jazdy kategorii A, B i C przed Lwowskim Wydziałem [...] Rejestracyjnej Pracy Egzaminacyjnej Państwowej Inspekcji Samochodowej. Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy Prawo o ruchu drogowym cofnął M.R. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. A, B prawa jazdy, w związku z niepoddaniem się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. Decyzja ta nie została zaskarżona. Następnie organ ten zawiadomieniem z dnia 23 grudnia 2008r. poinformował, że z tym właśnie dniem zostało wszczęte postępowanie w sprawie wymiany prawa jazdy i decyzją z dnia [...] odmówił wymiany prawa jazdy kat. A, B, C1 i C na polskie prawo jazdy, uzasadniając to nieprzystąpieniem przez M.R. do egzaminu sprawdzającego w związku z uzyskaniem 26 punktów za naruszanie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz tym, że przywrócenie uprawnień może nastąpić tylko po odzyskaniu przez kierowcę kwalifikacji, co potwierdza się wynikiem egzaminu państwowego. Spełnienie tego warunku jest możliwe wyłącznie na podstawie przepisów i procedur obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Przepis ten ma charakter obligatoryjny, zatem w przypadku wystąpienia określonych w nim okoliczności organ administracyjny ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 140 ust. 2 tej samej ustawy decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie i jednocześnie zwraca takiej osobie zatrzymane prawo jazdy. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 217 poz. 1834) kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o którym mowa w art. 140 ustawy, przeprowadzane jest w formie egzaminu państwowego na warunkach i w trybie określonym w załączniku nr 5 do rozporządzenia. Natomiast art. 109 ust. 1 ustawy wprost stanowi, że egzamin państwowy sprawdzający kwalifikacje osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem oraz osoby, o której mowa w art. 114 przeprowadza egzaminator zatrudniony przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Egzamin państwowy organizowany jest w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego – w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy oraz przedsiębiorstwie komunikacji publicznej, upoważnionym przez starostę – w zakresie pozwolenia do kierowania tramwajem. Egzamin państwowy w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy jest przeprowadzany w mieście wojewódzkim lub w zależności od potrzeb w mieście na prawach powiatu, albo w mieście, w którym do dnia 31 grudnia 1998r. funkcjonował wojewódzki ośrodek ruchu drogowego. Organ odwoławczy w związku z tym stwierdził, iż osoba, która została skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie może poddać się powyższemu egzaminowi, który jest egzaminem państwowym, w innych jednostkach niż wymienione w art. 109, a tym bardziej w innym państwie. Ewentualne przedłożenie przez stronę zaświadczenia o zdaniu egzaminu na U. nie odpowiada wymaganiom określonym w cytowanych przepisach, nie możne zatem stanowić podstawy do wydania decyzji o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami i zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Kolegium dodatkowo wskazało, że art. 97 ust. 4 ustawy prawo o ruchu drogowym stanowi, że kierujący może posiadać tylko jedno ważne krajowe prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem. Powyższy zapis ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której kierowca posiadałby obok polskiego prawa jazdy także prawo jazdy wydane za granicą, na podstawie którego może kierować pojazdem na terenie kraju. Art. 94 ust. 4 ustawy o ruchu drogowym daje wprawdzie osobie posiadającej krajowe prawo jazdy wydane za granicą możliwość otrzymania polskiego prawa jazdy, po oddaniu zagranicznego ważnego prawa jazdy, jednakże tylko w sytuacji gdy wnioskodawca posiada tylko prawo jazdy wydane za granicą. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że M.R. nadal posiada polskie prawo jazdy. Zostały mu cofnięte jedynie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. A i B do czasu ustania przyczyny cofnięcia. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami( Dz. U. Nr 24 poz. 215), prawo jazdy lub pozwolenie, w którego zakresie ustalony został zakaz, przechowuje się w teczce akt ewidencyjnych kierowców – jeżeli zostało wydane przez polski organ, osób bez uprawnień – jeżeli wydane zostało za granicą i nie było wymienione na polskie. Prawo jazdy wydaje się osobie uprawnionej po upływie okresu orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów albo po ustaniu przyczyn jego zatrzymania lub cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami albo po spełnieniu wymogów określonych w § 5 uist. 1-4 i § 8. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że podziela stanowisko organu I instancji, iż M.R. nie spełnia przesłanek określonych w art. 94 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia, M.R. zarzucił, iż narusza ona art. 94 ustawy z dnia 20 czerwca 1977r. o ruchu drogowym oraz "ignoruje postanowienia Konwencji o ruchu drogowym". Skarżący podniósł, że wbrew poczynionym przez organ ustaleniom poddał się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, przeprowadzonemu w formie egzaminu państwowemu, a wydane przez Lwowski Wydział [...] Rejestracyjnej Pracy Egzaminacyjnej Państwowej Inspekcji Samochodowej odpowiada wzorem wszelkim wymogom określonym przez konwencję o ruchu drogowym. W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2009r. M.R. dodatkowo podniósł, iż nie miał orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów, a więc nie zaistniała konieczność zdobycia uprawnień do prowadzenia pojazdów, o czym mowa w art. 39 pkt 3 i 42 § 1 i 2 kk. Mógł więc ubiegać się o uzyskanie kolejnego prawa jazdy. Podkreślił, iż chodziło mu nie tylko o poszerzenie wiedzy w zakresie kat. A i B ale także o uzyskanie poszerzonych uprawnień w zakresie kat. C. Po przejściu wymaganego szkolenia praktycznego i teoretycznego i zdaniu egzaminu państwowego otrzymał w dniu 18 listopada 2008r. dokument wystawiony przez władze Ukrainy o nabyciu uprawnień do kierowania pojazdami A, B i C. Tego dokumentu nikt nie kwestionuje i zgodnie z przepisami Konwencji jest on ważny również na terenie Polski. Z niewiadomych przyczyn organy ciągle wracają do poprzedniego prawa jazdy, tak jakby on żądał jego zwrotu. Tymczasem to prawo jazdy jest już nieaktualne także z tej przyczyny, że uzyskał on nowe prawo jazdy poszerzające jego kwalifikacje zawodowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i dodatkowo powołując się na Dyrektywę 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006r. wprowadzającą w prawie unijnym zaostrzenia w zakresie wymiany i wydawania prawa jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. M.R. we wniosku z dnia 18 grudnia 2008r. (i to tego właśnie dnia, a nie 23 grudnia 2008r., jak uznał organ I instancji, zostało wszczęte zgodnie z art. 61 § 3 kpa postępowanie), domagał się wymiany prawa jazdy wydanego na U., uprawniającego go do kierowania pojazdami kat. A, B, C1 i C na polskie prawo jazdy. Podstawę prawną takiego żądania stanowi art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 108 za 2005r. poz.908 ), określanej dalej w skrócie ustawą, zgodnie z którym osoba posiadająca krajowe prawo jazdy wydane za granicą, która zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej, może otrzymać polskie krajowe prawo jazdy po oddaniu zagranicznego ważnego prawa jazdy organowi wydającemu prawo jazdy, z zastrzeżeniem ust. 4. Jeżeli zagraniczne prawo jazdy nie jest zgodne ze wzorem określonym w Konwencji, wymienionej w ust. 1 pkt 2, a dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest zdanie części teoretycznej egzaminu państwowego – warunek ten nie dotyczy prawa jazdy wydanego przez państwo, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Jak wynika z powyższego uregulowania rozpoznając wniosek organy powinny były ustalić, czy wydane skarżącemu w dniu 18 listopada 2000r., na U., prawo jazdy jest zgodne ze wzorem określonym w konwencji oraz stosownie do § 5 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 24 poz. 215 ). wystąpić do organu wydającego o potwierdzenie danych i informacji zawartych w dokumencie prawa jazdy. Dopiero gdyby dokument, którego wymiany domaga się skarżący nie był zgodny ze wzorem określonym w Konwencji, a warunkiem dodatkowym było zdanie części teoretycznej egzaminu państwowego, organy władne byłyby odmówić wymiany prawa jazdy z powodu niepoddania się egzaminowi. Tymczasem w niniejszej sprawie organy zamiast ustalić powyższe okoliczności skoncentrowały się na badaniu przesłanek do przywrócenia uprawnienia do kierowania pojazdami, a więc przesłanek z art. 140 ust. 2 ustawy. Przywrócenie uprawnień do kierowania jest odrębną instytucją od instytucji wymiany prawa jazdy. Rozważenia wymaga, czy okoliczności, że na skutek przekroczenia 24 punktów karnych decyzją z dnia [...] skierowano skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje ( do którego przed polską komisją M.R. nie przystąpił) i zatrzymano mu w związku z tym prawo jazdy kat. A i B, miały wpływ na sposób załatwienia wniosku z dnia 18 grudnia 2008r. o wymianę prawa jazdy na pojazdy kat. A, B, C1 i C, uzyskanego w listopadzie 2008r., po odbytym szkoleniu, a więc już po odebraniu skarżącemu polskiego prawa jazdy. Rozważenia wymaga także, czy na załatwienie niniejszej sprawy miała jakiś wpływ wydana w dniu [...] decyzja orzekająca o cofnięciu M.R, uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. A i B. W związku z tym na wstępnie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 91 ustawy prawo jazdy nie może być wydane osobie: 1/ u której w wyniku badania lekarskiego stwierdzono aktywną formę uzależnienia od alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, 2/ w stosunku do której orzeczony został – prawomocnym wyrokiem sądu, orzeczeniem kolegium do spraw wykroczeń lub orzeczeniem innego organu uprawnionego do orzekania w sprawach o wykroczenia w trybie dyscyplinarnym -zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie obowiązywania tego zakazu. W ocenie Sądu zawarte w tym artykule przepisy należy interpretować ściśle. W szczególności nie wolno dokonywać wykładni rozszerzającej poprzez wprowadzenie dodatkowo zakazu wydania prawa jazdy osobie, której wcześniej cofnięto uprawnienie do prowadzenia pojazdów. Skutkuje to tym, iż w sytuacji, gdy jakaś osoba została pozbawiona uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy, w ocenie sądu może ona w dwojaki sposób uzyskać te uprawnienia. Albo poprzez ich przywrócenie w trybie art. 140 ust. 2 ustawy – w tym wypadku wymagane byłoby tylko zdanie egzaminu państwowego, albo w trybie zwykłym, to jest po odbyciu odpowiedniego szkolenia, zakończonego takim samym egzaminem. Zdaniem sądu brak jest także przeszkód, aby w takim zwykłym trybie osoba nie mogła uzyskać kwalifikacje przechodząc stosowny kurs i zdając egzamin w innym państwie, które podpisało Konwencję o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 5 za 1988r. poz. 40). Zgodnie z art. 114 ust. 4 ustawy w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdami wydaje się po zdaniu przez osobę ubiegającą się o jego wydanie, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Zauważyć jednak należy, iż powołany ust. 1 pkt 2 dotyczy osoby ubiegającej się o: a/ przywrócenia uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji b/ zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok. W aktach brak jest jakichkolwiek dowodów, z których by wynikało, że skarżący kwalifikuje się do którejś z tych osób. W szczególności w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie upłynął rok od przekazania przez skarżącego dokumentu prawa jazdy, co miało miejsce w dniu 20 sierpnia 2008r., ani tym bardziej od cofnięcia uprawnienia, co nastąpiło decyzją z dnia [...]. Ponadto w niniejszej sprawie, o czym była już mowa, skarżący nie domagał się ani przywrócenia uprawnienia ani też zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. A i B, ale wymiany otrzymanego na U. w listopadzie 2008r., po odbyciu stosownego szkolenia, prawa jazdy kat. A, B, C1 i C. W tej sytuacji, o ile oczywiście nie zachodzi okoliczność, o jakiej mowa w art. 94 ust. 2 zdanie drugie, zdaniem sądu brak było podstaw do uzależniania wymiany prawa jazdy od poddania się przez skarżącego egzaminowi przed polską komisją. Niewątpliwie sytuacja byłaby inna, gdyby skarżący ubiegał się o wymianę prawa jazdy wydanego mu za granicą, przed zatrzymaniem mu polskiego prawa jazdy i skierowaniem na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Podnoszona przez Kolegium, a wynikająca z art. 96 ust. 4, zasada że kierujący może posiadać tylko jedno ważne krajowe prawo jazdy, zdaniem sądu w niniejszej sprawie nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku. Przede wszystkim skład orzekający nie podziela wykładni tego przepisu, dokonanej przez organ odnośnie tego, co należy rozumieć przez posiadanie ważnego krajowego prawa jazdy. Zdaniem sądu chodzi tu o faktyczne posiadanie przez kierowcę dokumentu krajowego prawa jazdy, nie zaś o sytuację, gdy dokumentów ten zgodnie z obowiązującymi przepisami jest przechowywany – na skutek jego zatrzymania przez organ. Powyższy zakaz ma zapobiegać sytuacji, że po zatrzymaniu prawa jazdy kierowca będzie posługiwał się drugim prawem jazdy, bez spełnienia jakichkolwiek wymogów. W niniejszej sprawie uwzględnienie wniosku o wymianę prawa jazdy krajowego, wydanego na U., na polskie prawo jazdy nie spowoduje tego, że skarżący będzie dysponował dwoma krajowymi prawami jazdy, skoro to zatrzymane nie pozostaje w jego posiadaniu. Ponadto zawsze uzyskanie prawa jazdy z poszerzonymi kwalifikacjami wymaga zwrotu poprzedniego dokumentu prawa jazdy. Zauważyć należy, iż właśnie w sytuacji, gdyby skarżący ubiegał się o przywrócenie mu uprawnień do kierowania pojazdami i odzyskał w ten sposób zatrzymane prawo jazdy, doprowadziłoby to do takiej sytuacji, że dysponowałby on dwoma krajowymi prawami jazdy. Jak się to bowiem przyjmuje w doktrynie, pod pojęciem krajowego prawa jazdy, o jakim mowa w art. 96 ust. 4 ustawy, należy rozumieć nie tylko krajowe prawo jazdy wydane w Polsce ale także krajowe prawo jazdy wydane za granicą ( por. Komentarz do art. 97 ustawy o ruchu drogowym Ryszard Stefański LEX 2008). Odnośnie powołanej w odpowiedzi na skargę dyrektywy to przede wszystkim wskazać należy, iż U, nie jest członkiem Unii Europejskiej. Po drugie, zacytowany przepis art. 11 ust. 4 tej dyrektywy nie dotyczy sytuacji, jaka zachodzi w niniejszej sprawie. Mając na uwadze wszystkie wyżej przytoczone okoliczności stwierdzić należy, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 94 ust. 2, a także art. 114 i 140 – odnośnie tych ostatnich poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie; nadto sprawa nie została należycie wyjaśniona pod kątem spełnienia przesłanek z art. 94 ust. 2 ustawy. Dlatego też na podstawie art. 145 z 1 pkt 1 lit "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie te decyzje. Jednocześnie zgodnie z art. 152 tej samej ustawy określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić, czy wydane skarżącemu na U. prawo jazdy odpowiada wymogom konwencji oraz przeprowadzić postępowanie stosownie do wymogów przepisu § 5 ust. 8 powołanego wcześniej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004r.