II SA/Ke 301/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Piłki Nożnej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Polski Związek Piłki Nożnej z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], znak: [...], dotyczącej: zezwolenia klubowi sportowemu "A." S.S.A. w K. na przeprowadzenie meczów ekstraklasy rundy wiosennej sezonu 2005/2006 i Pucharu Polski w piłce nożnej mężczyzn na stadionie piłkarskim przy ul. S. w K., w dniach: 04.03.2006 r. godz. 13.00 - mecz Orange Ekstraklasy: A. - B. (mecz o podwyższonym ryzyku) ze względów bezpieczeństwa rozgrywany bez udziału kibiców drużyny przyjezdnej; 07.03.2006 r. godz. 13.00 - mecz Pucharu Polski: A. - C. (mecz o podwyższonym ryzyku) ze względów bezpieczeństwa rozgrywany bez udziału kibiców drużyny przyjezdnej; 19.03.2006 r. godz. 13.00 - mecz Orange Ekstraklasy: A. - D. (mecz o podwyższonym ryzyku) ze względów bezpieczeństwa rozgrywany bez udziału kibiców drużyny przyjezdnej oraz zobowiązania organizatora powyższej imprezy, na podstawie decyzji Wojewody znak: [...] z dnia [...], do utrwalania jej przebiegu a w szczególności zachowania się osób, za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, przy maksymalnej ilości uczestników na poszczególne mecze do 6.000 osób, zapewnienia ochrony osób i mienia - na wszystkich w/w meczach - przez 129 osób. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO ustaliło, że decyzja organu I instancji została wydana na wniosek "A." S.S.A. w K. z dnia 27 lutego 2006 r., do którego zostały dołączone wszystkie wymagane przepisami dokumenty i opinie odpowiednich organów. W podstawie prawnej organ I instancji powołał art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jednolity Dz. U. Nr 108/05 poz. 909) oraz art. 104 kpa, a od sporządzenia uzasadnienia odstąpił na podstawie art. 107 § 4 kpa. Polski Związek Piłki Nożnej z siedzibą w W. w odwołaniu od tej decyzji ograniczonym do jej części dotyczącej zezwolenia na rozegranie meczu Orange Ekstraklasy A. - D. bez udziału kibiców drużyny przyjezdnej, zarzucił wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa w zakresie ograniczenia udziału kibiców. Wniósł o umorzenie postępowania w tej części a w razie stwierdzenia braku legitymacji PZPN do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, o stwierdzenie z urzędu nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania PZPN podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jednolity Dz. U. Nr 108/05 poz.909), organ I instancji może wydać zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej lub odmówić wydania takiego zezwolenia. Nie może natomiast uzależnić możliwości rozgrywania meczu na konkretnym stadionie od warunku, tym bardziej, że ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych enumeratywnie wymienia konkretne przypadki, w razie spełnienia których możliwe jest zakazanie wstępu na piłkarską imprezę masową kibicom drużyny gospodarzy oraz przyjezdnej. Żadne natomiast przepisy nie upoważniają organu administracji do wyłączenia dostępu dla publiczności sektora dla kibiców przyjezdnych i to nawet wtedy, gdyby sektor znajdował się w modernizacji lub w przebudowie. Wtedy bowiem organizator imprezy piłkarskiej może wystąpić z wnioskiem do Wydziału d/s Bezpieczeństwa na Obiektach Piłkarskich PZPN, o wprowadzenie czasowego zakazu wstępu widzów (w tym drużyny przyjezdnej) na obiekt, na którym przeprowadzany jest remont lub przebudowa. Następnie SKO ustaliło, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], oprócz Polskiego Związku Piłki Nożnej z siedzibą w W., złożył także "A." S.S.A. w K., wnosząc w nim o zmianę terminu objętego decyzją meczu Orange Ekstraklasy pomiędzy A. a D., z planowanego w dniu 19 marca 2006 r. godz. 13.00 na dzień 18 marca 2006 r. godz. 13.00. Odwołanie to zostało uwzględnione w całości przez Prezydenta Miasta, który w trybie art. 132 kpa wydał nową decyzję w tej sprawie. SKO ustaliło również, że do czasu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta, PZPN nie złożył wniosku o przystąpienie do sprawy na prawach strony. W tak ustalonym stanie faktycznym SKO uznało, że PZPN z siedzibą w W. nie może być stroną toczącego się postępowania, ponieważ sprawa ta nie dotyczy bezpośrednio jego interesu prawnego ani obowiązku, gdyż interes taki w sprawie o zezwolenie na zorganizowanie imprezy masowej posiada organizator takiej imprezy, którym PZPN nie jest. Organizatorem imprezy masowej jest bowiem klub sportowy, a przepisy ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych nie wskazują, aby polskie związki sportowe miały status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej. Organ podkreślił, że interes prawny o jakim mowa w art. 28 kpa to taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto interes ten musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA II SA/Wr 2200/00 z dnia 9 grudnia 2003 r. z którego wynika, że związek sportowy nie jest stroną postępowania o pozwolenie dla klubu na zorganizowanie imprezy masowej, gdyż kwestia zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej w żaden sposób nie ingeruje w kompetencje związku. SKO podniosło także, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA w razie gdy odwołanie zostanie wniesione przez jednostkę, która twierdzi że zaskarżone orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć to odwołanie, co Kolegium uczyniło. Jeżeli w wyniku tego rozpoznania organ stwierdzi, że taka jednostka nie ma indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] złożone przez "A." S.S.A. w K. zostało przez organ uwzględnione poprzez wydanie w trybie art. 132 kpa nowej decyzji, organ uznał, że nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego, lecz na podstawie art. 134 kpa musiał stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego przez PZPN z siedzibą w W. Odnośnie zawartego w odwołaniu PZPN z siedzibą w W. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], w razie stwierdzenia braku legitymacji PZPN do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony Kolegium wyjaśniło, że sprawa ta zostanie rozpatrzona odrębnie. W skardze z dnia 25 kwietnia 2006 r. Polski Związek Piłki Nożnej z siedzibą w W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zmianę decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] przez wykreślenie z jej treści sformułowania "bez udziału kibiców drużyny przyjezdnej". Skarżący zarzucił: 1.nieprawidłowe przyjęcie, iż Polskiemu Związkowi Piłki Nożnej z siedzibą w W. nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu dotyczącym zezwolenia klubowi sportowemu "A." S.S.A. w K. na przeprowadzenie meczów ekstraklasy rundy wiosennej sezonu 2005/2006 i Pucharu Polski w piłce nożnej mężczyzn na stadionie piłkarskim przy ul. S. w K. - ze względów bezpieczeństwa bez udziału kibiców drużyn przyjezdnych, 2. przyjęcie wbrew obowiązującym przepisom prawa, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] może zawierać zezwolenie na przeprowadzenie meczów ekstraklasy rundy wiosennej sezonu 2005/2006 i Pucharu Polski w piłce nożnej przy równoczesnym wprowadzeniu zakazu uczestnictwa w tych imprezach kibiców drużyn przyjezdnych. W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi PZPN podkreślił, że posiadanie przez klub będący organizatorem konkretnego meczu zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej, nie jest wystarczające do jej przeprowadzenia, gdyż wcześniej polski związek sportowy musi ustalić terminarz rozgrywek, wyznaczyć i delegować sędziów, obserwatora czy delegata, a następnie zweryfikować przeprowadzone zawody. Ponieważ to nie przepisy ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, lecz uchwała nr [...] Prezydium Zarządu PZPN z dnia [...] przewiduje możliwość administracyjnego wprowadzenia ograniczeń co do wpuszczania na stadion piłkarski kibiców drużyny przyjezdnej, to właśnie ten związek jest uprawniony do bronienia swoich racji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zagadnienie dopuszczalności przyjęcia w decyzji administracyjnej zakazu wpuszczania kibiców zespołu przyjezdnego. Na posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu wskazują ponadto liczne przepisy prawa materialnego. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym oraz statut PZPN wskazują, że związek ten jest jedynym w Polsce ogólnokrajowym związkiem sportowym w piłce nożnej uprawnionym do organizowania współzawodnictwa sportowego, prowadzenia spraw licencji dla klubów, sędziów, trenerów i zawodników, prowadzenia postępowań dyscyplinarnych, i podejmowania decyzji we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych do kompetencji organów administracji lub innych podmiotów. W tym zakresie mieszczą się m. in. sprawy uregulowane w statucie PZPN dotyczące zapewnienia porządku i bezpieczeństwa w czasie zawodów piłki nożnej na obiektach sportowych oraz nadzorowanie ich przestrzegania przez członków związku. Również liczne, wskazane w uzasadnieniu skargi przepisy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, nadają polskiemu związkowi sportowemu przymiot stowarzyszenia odgrywającego istotną rolę w organizacji i przeprowadzaniu zawodów sportowych. Wypełnianie tych funkcji nie jest możliwe w przypadku ograniczenia uprawnień polskiego związku sportowego w postępowaniu administracyjnym. Skarżący powołał się również na fakt dopuszczenia go przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze we W. i w P., do udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących udzielenia zezwolenia klubom piłkarskim na organizację meczów piłki nożnej, z zastrzeżeniem wyłączenia udziału w niektórych meczach kibiców drużyn przyjezdnych. Skarżący powtórzył ponadto w skardze, podaną w odwołaniu argumentację, uzasadniającą wadliwość wprowadzenia w decyzji Prezydenta Miasta zastrzeżenia dotyczącego zakazu udziału w meczu kibiców drużyny przyjezdnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać m. in. z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Obejmuje ono przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odnośnie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, dotyczących tego czy odwołujący się ma przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 kpa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy ustalenia przymiotu strony może dokonać bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji również w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę o treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (sygn. akt OPS 16/98, ONSA 4/1999 poz. 119). Wynika stąd, że przepis art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. NSA wyjaśnił również, że twierdzenie strony, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Zgoda bowiem co do objęcia zakresem wstępnego badania przez organ odwoławczy również interesu prawnego podmiotu odwołującego się, oznaczała by w istocie badanie poza sformalizowanym postępowaniem odwoławczym materialnoprawnej legitymacji strony wnoszącej odwołanie, badanie w sposób wyłącznie gabinetowy i tylko na podstawie akt sprawy, słowem - uznanie takiej koncepcji jest równoznaczne z akceptacją dla prowadzenia bliżej nieokreślonego "postępowania przed postępowaniem" w sprawie legitymacji strony wnoszącej odwołanie. Rozpoznając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdaje się akceptować przedstawiony pogląd. Organ ten rozpatrzył bowiem odwołanie PZPN dokonując merytorycznej oceny interesu prawnego skarżącego w udziale w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Z oceną tą sąd w niniejszym składzie również się zgadza podzielając tym samym zapatrywania i argumenty zaprezentowane w wyroku NSA - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2200/2000. Mimo takiej trafnej oceny SKO odstąpiło od wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa uznając, że fakt złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] również przez wnioskodawcę postępowania, czyli klub sportowy A. oraz to, że odwołanie to zostało uwzględnione przez ten organ w trybie art. 132 kpa - nie pozwala na umorzenie postępowania, lecz wymaga wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania PZPN w trybie art. 134 kpa. Z tym ostatnim twierdzeniem, którego organ - z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa - bliżej nie uzasadnił, nie można się zgodzić. Stosownie do treści art. 132 § 3 kpa, od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta w wyniku autokontroli, stronom przysługuje prawo wniesienia odwołania. Również skarżący PZPN z siedzibą w W. może wnieść takie ponowne odwołanie, które będzie podlegało takiej samej ocenie jak jego odwołanie z dnia 10 marca 2006 r. Powoduje to ,że postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniesienia odwołania przez PZPN stało się bezprzedmiotowe również z tej przyczyny, że wyeliminowana z obrotu prawnego została decyzja Prezydenta Miasta z dnia[...], będąca przedmiotem tego odwołania. Ponieważ art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie statuuje nowej przesłanki umorzenia postępowania, lecz znajduje zastosowanie, gdy postępowanie odwoławcze stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa), również z racji zaistnienia tej przesłanki, tj. bezprzedmiotowości postępowania z powodu zmiany decyzji z dnia[...], postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania PZPN od decyzji z [...], powinno zostać umorzone przez organ odwoławczy decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu powołanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA stwierdzono m. in. że wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia, a zatem nie będzie miało doń zastosowania odesłanie z art. 126 k.p.a. W szczególności nie będzie podstaw do eliminacji takiego postanowienia w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, określonych w przepisach art. 145-152 oraz w art. 156-159 k.p.a. Choć postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego, to jednak nie w każdym wypadku kontrola sądowa jest efektywniejsza od kontroli sprawowanej w trybie postępowania administracyjnego. Przyjęcie decyzyjnej formy orzekania o braku legitymizacji strony w wyżej podanym aspekcie prowadzi do obowiązywania przyjętego standardu, polegającego na pierwszeństwie kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej przed kontrolą sądową. Wskazana okoliczność powoduje, że wadliwe, naruszające przepisy postępowania rozstrzygnięcie SKO w Kielcach, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wskazanych wyżej przyczyn uzasadnione było uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) u.p.p.s.a. Odnosząc się do drugiego wniosku zawartego w skardze, dotyczącego zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] przez wykreślenie z jej treści sformułowania "bez udziału kibiców drużyny przyjezdnej", należy stwierdzić, że wniosek ten nie mógł być uwzględniony przede wszystkim dlatego, że decyzja ta nie była przedmiotem kontroli sądu. Do sądu zaskarżone bowiem zostało postanowienie SKO z dnia [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], a nie ta decyzja. Ponadto, w związku z ustrojową rolą sądów administracyjnych powołanych do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153/02 poz. 1269 ze zm.), uwzględnienie tego wniosku w żadnym razie nie było możliwe, nawet gdyby przedmiotem kontroli sądu była decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]. Wynikły z powołanych przepisów zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne pozwala bowiem jedynie na uchylenie zaskarżonego aktu, stwierdzenie jego nieważności, stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa lub oddalenie skargi (art. 145 i 151 u.p.p.s.a.). Sąd nie może w związku z tym zmienić zaskarżonego aktu, nawet w razie uwzględnienia skargi. Niedopuszczalna w niniejszej sprawie była również ocena zasadności drugiego zarzutu skargi i dotyczącej go argumentacji skarżącego, mającej uzasadniać wadliwość wprowadzenia w decyzji Prezydenta Miasta z dnia[...] zastrzeżenia dotyczącego zakazu udziału w meczu kibiców drużyny przyjezdnej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego istotą jest ocena czy dany podmiot może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie może bowiem dojść do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem tego postępowania administracyjnego, a tylko, po wyjaśnieniu istoty tej sprawy administracyjnej, do rozstrzygnięcia, czy ten podmiot może w takiej sprawie być stroną. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Na podstawie art. 152 u.p.p.s.a. sąd w punkcie II wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.