II SA/Ke 301/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013r. sprawy ze skargi Gmina M. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy M. kwotę 1.497 zł (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...]r., znak: [...], Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy M. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z [...]r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i B. małż. K. w wysokości 49.884 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy M. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie 6 Kostomłoty Pierwsze, gmina M., oznaczonej jako działki nr [...], przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]". Postawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 1 i ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu organ podał, że ostateczną decyzją z [...]r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej. Decyzją tą zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. M., oznaczonej jako działka nr [...]. Właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1236/4 byli J. i B. małż. K. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Decyzją z [...] Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 48.475 zł na rzecz J. i B. małż. K. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy M. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i zobowiązał Wójta Gminy M. do zapłaty ustalonego odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Wójta Gminy M. Wojewoda decyzją z [...]r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, że z uwagi na zmianę uwarunkowań prawnych z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zawierające przepisów przejściowych, konieczne będzie wykonanie nowego operatu szacunkowego. Po sporządzeniu przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego z 26 czerwca 2012 r., w którym wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 49.884 zł Starosta K. decyzją z 24 września 2012 r. ustalił odszkodowanie w powyższej kwocie na rzecz J. i B. małż. K. W odwołaniu od tej decyzji Wójt Gminy M. podniósł, że narusza ona przepisy postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. przyjęcie przez rzeczoznawcę cechy "uzbrojenie terenu" na poziomie "pełne" oraz ustalenie, że staw znajdujący się na terenie nieruchomości miał wymiary 12 m x 22 m w sytuacji gdy w poprzednim operacie podane były wymiary 9 m x 17 m. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał, iż rzeczoznawca w operacie z 26 czerwca 2012 r. wartość gruntu w kwocie 42.182 zł określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Natomiast wartość składników roślinnych i budowlanych w kwocie 7.702 zł oszacowała metodą kosztów odtworzenia. Organ zauważył, iż z załączonego do operatu zaświadczenia z 17 maja 2012 r. wydanego przez Wójta Gminy M. wynika, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 30 marca 2010 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. działki nr [...] znajdowały się w terenie zabudowy jednorodzinnej. Wobec tego biegła analizą objęła nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne położone na terenie gminy M.. Stwierdziła, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne należy zaliczyć: lokalizację, sąsiedztwo i otoczenie, uzbrojenie techniczne, wielkość powierzchni działki oraz sposób zagospodarowania. Określiła też wartość składników roślinnych i budowlanych znajdujących się na nieruchomości na łączną kwotę 7.702 zł, w tym ogrodzenie wraz z bramą siatki – 1527 zł, staw – 5.922 zł i drzewostan – 253 zł. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, iż Wójt Gminy M. zakwestionował jedynie wiarygodność danych, na podstawie których rzeczoznawca majątkowy dokonała wyceny, bez poparcia tego dowodami, co nie może świadczyć o błędnym przyjęciu stanu nieruchomości przez biegłą. Organ podkreślił, że rzeczoznawca dane do operatu z 26 czerwca 2012 r. przyjęła m.in. na podstawie protokołu z oględzin nieruchomości wg. stanu na dzień 30 marca 2010 r. podpisanego przez J. K. i B. K., natomiast na protokole stanowiącym załącznik do operatu szacunkowego z 18 grudnia 2010 r., na który powołał się odwołujący, brak jest podpisów byłych właścicieli. Reasumując Wojewoda stwierdził, że badając materiał dowodowy sprawy, w tym operat przyjęty jako dowód, nie dopatrzył się uchybień i nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania, jak również nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego w przedmiocie zasad ustalania odszkodowania przez organ I instancji. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła Gmina M. wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 kpa polegające na błędnym ustaleniu rozmiarów stawu znajdującego się na przejmowanym gruncie, który w rzeczywistości miał wymiary 9m x 17m, a nie jak przyjął organ 12m x 22m, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie wyceny stawu, a w konsekwencji naliczenia zawyżonego odszkodowania, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na wadliwej ocenie operatu szacunkowego i uznaniu, że szacowana nieruchomość posiadała pełne uzbrojenie, podczas gdy do nieruchomości w dniu 21 maja 2010r. oraz przed rozpoczęciem inwestycji nie było możliwości doprowadzenia wszystkich mediów, co miało wpływ na wynik sprawy w zakresie czynienia prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji naliczenia zawyżonego odszkodowania, 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 85 kpa polegające na nie przeprowadzeniu oględzin nieruchomości pomimo, że zaistniała potrzeba zweryfikowania ustaleń rzeczoznawcy dokonanych podczas przeprowadzonej przez niego wizji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie czynienia prawidłowych ustaleń faktycznych i w konsekwencji ustalenie odszkodowania o określonej wysokości. 4. obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 9 kpa polegającą na niewskazaniu w uzasadnieniu faktycznym decyzji dowodów na jakich organ się oparł ustalając, że rzeczoznawca prawidłowo przyjął wymiary stawu znajdującego się na przejmowanym gruncie, a także niewskazaniu na jakich dowodach organ się oparł przyjmując za rzeczoznawcą, że uzbrojenie terenu było pełne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie czynienia prawidłowych ustaleń faktycznych oraz realizacji zasady zaufania stron do organu, a w konsekwencji na ukształtowaniu obowiązków Gminy w sposób niekorzystny, poprzez ustalenie zawyżonego odszkodowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji na okoliczność ustalenia przez organ wymiarów stawu znajdującego się na nieruchomości, a nadto brak jest w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia dlaczego organ uznał, że szacowany staw posiada wymiary 12 m x 22 m, a nie jak to uznano w pierwotnie prowadzonym postępowaniu wymiary 9 m x 17 m. Wskazano, że z protokołu wizji lokalnej, załączonego do operatu z 26 czerwca 2012 r. wynika, że to nie organ, tylko rzeczoznawca ustaliła, podczas wizji lokalnej przy udziale B. i J. K., że staw posiadał wymiary 12 m x 22 m. Skarżąca podkreśliła, że oględziny były przeprowadzone przez rzeczoznawcę w dniu 16 maja 2012 r., a zatem po upływie ponad dwóch lat od daty 30 marca 2010 r., na którą przyjęto stan wyceny. Oględziny te miały miejsce po zakończeniu inwestycji drogowej, a stan na gruncie z 30 marca 2010r. prawdopodobnie ustalony został nie na podstawie oględzin terenu, a tylko na podstawie rozpytania samych zainteresowanych, których podpisy znajdują się pod protokołem. Skarżąca wskazała również na "protokół oględzin nieruchomości do wyceny" z 18 grudnia 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę A. S., z którego wynika, że staw miał wymiary 9 m x 17 m, a oględziny polegały na rzeczywistym odnotowaniu wymiarów stawu. W dniu oględzin inwestycja drogowa obejmująca szacowaną nieruchomość nie była jeszcze zakończona. Gmina zauważyła, że na stronie 15 operatu szacunkowego z 26 czerwca 2012 r. w tabeli "Charakterystyka nieruchomości na lokalnym rynku w aspekcie cech rynkowych" w pkt 3 "uzbrojenie terenu" rzeczoznawca wskazała, że uzbrojenie uznawane jest za niepełne, gdy występuje "brak możliwości doprowadzenia wszystkich mediów, np. brak gazu G.". Wątpliwości skarżącej budzi przyjęcie w tabeli na str. 16 "Charakterystyka wycenianych działek oraz nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej ze względu na ich cechy rynkowe", a także na str. 8 operatu, iż uzbrojenie techniczne nieruchomości jest w pełnym zakresie, skoro przy nieruchomości nie było wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Skarżąca Gmina zarzuciła, że Wojewoda nie odniósł się do tego zarzutu uznając, że to odwołujący powinien go udowodnić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 14 marca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z [...]r. ustalającą odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej, która stała się własnością Gminy M. w myśl art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 4f i 5 ww. ustawy, za taką nieruchomość dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. Przepis art. 18 stanowi zaś, że wysokość odszkodowania za nieruchomość, która stała się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.) Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.). Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają natomiast przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości skarżących oznaczonych jako działki nr [...] stanowił operat szacunkowy, sporządzony w dniu 26 czerwca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – J. Z., która przy określeniu wartości nieruchomości zastosowała zasady wyceny zawarte w § 36 rozporządzenia. Stosownie do ust. 1 tego przepisu wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Należy w tym miejscu podkreślić, że stan nieruchomości należało przyjąć na dzień wydania decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]" tj. na 30 marca 2010 r. Jak wynika z ww. operatu, biegła oszacowała wartość nieruchomości na łączną kwotę 49.884 zł, w tym wartość rynkową prawa własności gruntu - 42.182 zł oraz wartość składników roślinnych i budowlanych – 7.702 (ogrodzenie wraz z bramą z siatki – 1.527 zł, staw 5.922 zł i drzewostan – 253 zł). W treści operatu wskazano, że zakres wyceny obejmuje oszacowanie wartości odtworzeniowej działek gruntu, tj. wartości rynkowej prawa własności niezabudowanych działek gruntu oraz kosztów odtworzenia części składowych gruntu wg. stanu na dzień wydania decyzji z 30 marca 2010 r. Ustalenia poczynione w operacie, a mające wpływ na wartość nieruchomości zostały zakwestionowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji złożonym przez Gminę M.. Poddano mianowicie w wątpliwość przyjęte w operacie wymiary stawu (12 m x 22 m) podnosząc, że w poprzednio opracowanym operacie wymiary te określono na 9 m x 17 m. W odwołaniu Gminy M. znalazł się także zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na wadliwej ocenie operatu szacunkowego i uznaniu, że szacowana nieruchomość posiadała pełne uzbrojenie podczas gdy przed rozpoczęciem inwestycji nie było możliwości doprowadzenia do niej wszystkich mediów. Odnosząc się do powyższych zarzutów Wojewoda stwierdził, iż skarżący zakwestionował jedynie wiarygodność danych, na podstawie których rzeczoznawca majątkowy dokonała wyceny, bez poparcia powyższego dowodami. Analiza operatu z 26 czerwca 2012 r. prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca badając stan nieruchomości na dzień 30 marca 2010 r. przyjęła, iż działki nr [...] posiadały pełne uzbrojenie terenu (str. 8 operatu - rozdział 5.1 "lokalizacja, otoczenie i opis nieruchomości", str. 15 - rozdział 9.1 "określenie wartości rynkowej działek gruntu znajdujących się w terenie zabudowy jednorodzinnej"). Jednocześnie jako pełne uzbrojenie rzeczoznawca przyjmuje taką sytuację, gdy istnieje możliwość doprowadzenia wszystkich mediów do danej nieruchomości, a gdy nie ma takiej możliwości uzbrojenie terenu określa jako niepełne (tabela - str. 15 operatu). Istotnie, z protokołu wizji terenowej nieruchomości (zał. 6 do operatu) wynika, że wyceniana działka ma dostęp do wszystkich mediów, w tym także do kanalizacji. Z kolei w "protokole oględzin nieruchomości do wyceny" stanowiącego załącznik do operatu z 18 grudnia 2010 r. pozycja "kanalizacja" w rubryce "media" nie została zaznaczona. Wprawdzie protokół wizji terenowej nieruchomości zawiera zapis "według stanu na dzień 30.03.2010r.", jednak złożony w odwołaniu zarzut Gminy M., na terenie której położona jest działka w powiązaniu z informacją o dostępnych mediach w operacie sporządzonym w 2010r., nakazywały organowi II instancji co najmniej ostrożność w ocenie operatu sporządzonego 26 czerwca 2012r., a z pewnością potrzebę wyjaśnienia zasadności zgłoszonego zarzutu. Podobnie w przypadku podniesionych w odwołaniu wątpliwości co do wielkości stawu, znajdującego się na wycenianej nieruchomości. Istotnie, w operacie szacunkowym z 18 grudnia 2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. S., w opisie części składowych gruntu znalazła się informacja, iż na szacowanej działce znajdował się staw o wymiarach 17 m x 8 m (str. 8 operatu, przy czym w protokole oględzin nieruchomości do wyceny wskazano wymiary 17 x 9 m). W operacie z roku 2012r. wymiary stawu określono natomiast na 12 x 22 m. Konieczność wyjaśnienia zgłoszonych przez Gminę wątpliwości została dodatkowo potwierdzona na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 12 czerwca 2013 r. Bezspornym bowiem jest, że staw został zlikwidowany wraz z realizacją inwestycji, jeszcze przed sporządzeniem pierwszego operatu. Uczestnik B. Z., po okazaniu przez Sąd dokumentacji fotograficznej z karty 121 akt administracyjnych przedstawiającej staw (załącznik do operatu z 26 czerwca 2012r.) oświadczył, że nie zna tego zdjęcia i "nie wie co to za staw, ale chyba nie nasz" (k. 21 akt sądowych). W odniesieniu do kwestii kanalizacji B. K. wyjaśnił, że została wykonana "wraz z drogą", co oznacza w sposób nie budzący wątpliwości, że przed 30 marca 2010r. uzbrojenie terenu wycenianej działki należałoby określić jako niepełne, co może mieć istotny wpływ na jej wartość, a tym samym wysokość odszkodowania. Bez znaczenia dla wskazanych rozbieżności pozostaje to, że protokół oględzin nieruchomości załączony do operatu z 26 czerwca 2012 r. został podpisany przez J. K. i B. K., a w protokole oględzin stanowiącym załącznik do operatu z 18 grudnia 2010 r. brak jest ww. podpisów. Świadczy to jedynie o tym, że oględziny z 14 grudnia 2010 r. przebiegły bez obecności właścicieli nieruchomości, co jednak nie zmienia faktu, że wchodzi on w skład materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i winien podlegać ocenie stosownie do treści art. 80 kpa. Zauważyć należy, że organ obowiązany był dokonać oceny operatu szacunkowego z 26 czerwca 2012 r. pod względem formalnym oraz jego wartości dowodowej, stosownie do treści art. 80 kpa. Zgodnie bowiem z art. 75 kpa, opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 kpa organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. W tej sytuacji stanowisko Wojewody w zakresie odniesienia się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów sprowadzające się faktycznie do bezkrytycznej oceny operatu, należy uznać za niewystarczające, a brak wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości co do ustaleń przyjętych za podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości narusza art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach obejmujących wpis w kwocie 1497 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględniając przedstawione wyżej uwagi, wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.