II SA/Ke 302/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2010r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania I.J. i J.R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Znak: [...], nakazującej likwidację otworów okiennych w ścianie północnej budynku mieszkalnego na działce w miejscowości B. 25 A gm. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie nakazu likwidacji otworów okiennych w ścianie północnej przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W odwołaniu od niej I. J. i J. R. zarzuciły, że jest ona wadliwa z uwagi na brak wskazania numeru geodezyjnego działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny oraz nieprawidłowo wskazaną jego odległość od granicy działki sąsiedniej. Zdaniem skarżących działka Nr [...], na której obecnie znajduje się przedmiotowy budynek, "była częścią olbrzymiej działki", podzielonej w okresie późniejszym ( w trakcie bądź po wybudowaniu tego budynku) na siedem działek sukcesywnie sprzedawanych, a one kupując przedmiotowy budynek od poprzedniego właściciela (C.K.) nie miały świadomości, że został on wybudowany niezgodnie z prawem budowlanym, tym bardziej, że budynek ten został oddany do użytkowania w 1982r., co potwierdza pismo Urzędu Gminy w B. z dnia 3.11.2009r. (załączone do odwołania), a jednocześnie wg planu zagospodarowania działki sąsiedniej (z 1985r.) odległość ich budynku od północnej granicy działki wynosi 7,82 m. Nie potrafią zatem wyjaśnić powstałych rozbieżności oraz występujących obecnie nieprawidłowości w usytuowaniu tego budynku. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w trakcie oględzin ustalono, że w części frontowej przedmiotowej działki znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany, dwukondygnacyjny, podpiwniczony, z nieużytkowym strychem. Budynek posiada kopertowy dach pokryty blachą dachówkową. W ścianie północnej budynku, usytuowanej w odległości ok. 2,20 m od istniejącego ogrodzenia działki, znajduje się 8 otworów okiennych: dwa w poziomie piwnic (w pomieszczeniach kotłowni), trzy w poziomie parteru (w pomieszczeniu kuchni, łazienki i na klatce schodowej) i 3 w poziomie piętra (w pomieszczeniu kuchni, łazienki i na klatce schodowej). Uczestnicząca w oględzinach A. J. (posiadająca pełnomocnictwo J. R. i I.i J.) oświadczyła, że ona nabyła przedmiotową nieruchomość w 1994r., a od 1996r. właścicielami nieruchomości są jej córki J. R. i I. J.. Budynek mieszkalny został wybudowany przez C. K. w latach 1975-1982 na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. A. J. oświadczyła również, że elewacja północna budynku pozostała bez zmian od czasu zakupu, tj. w budynku nie były wykonywane roboty budowlane związane z wykonywaniem otworów okiennych, a jedynie została wymieniona stolarka okienna. A. J. przedłożyła przy tym do wglądu pismo Urzędu Gminy w B. z dnia 17.07.2008r., z którego wynika, że w rejestrach pozwoleń na budowę znajduje się informacja, że C. K. otrzymał w dniu 20.12.1975r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce w B., gm. B.. Dokonując własnych ustaleń organ odwoławczy wskazał, że nie wiadomo, czy linia istniejącego ogrodzenia pokrywa się z rzeczywistym przebiegiem granicy na gruncie. Ponieważ ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii mapy geodezyjnej do celów projektowych aktualnej na dzień 31.08.2007r.wynika, że odległość tego budynku od granicy północnej (wg skali mapy 1:500 ) wynosi ok. 3,0 m, dlatego też do dalszych rozważań i oceny należało zdaniem tego organu przyjąć, że odległość budynku od granicy z działką Nr [...] wynosi ok. 3.00 m. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany na działce Nr [...] w oparciu o pozwolenie na budowę z 1975r. i zgłoszony do użytkowania w 1982r., jednakże brak dokumentów tego pozwolenia na budowę, w tym brak szkicu sytuacyjnego, nie pozwala na dokonane oceny, czy realizacja tego budynku, w tym jego usytuowanie, odbiega od usytuowania przewidzianego na szkicu sytuacyjnym. Obowiązujące w dacie wydania pozwolenia rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197) nie przewidywało obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową, w tym obowiązku przechowywania pozwolenia na budowę. Dlatego istniejące wątpliwości co do zgodności usytuowania przedmiotowego budynku z pozwoleniem na budowę należy rozstrzygnąć na korzyść obecnych właścicielek przedmiotowego budynku, tj. uznać, że budynek ten został usytuowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę - przy uwzględnieniu paremii: "dubia in meliora partem interpretari debent" (wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść), do której odwołuje się także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Badając zaś zgodność usytuowania przedmiotowego budynku z przepisami obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na jego budowę, organ zauważył, że obowiązujące wówczas zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44), nie określało odległości ścian budynków z otworami od granicy działki sąsiedniej. Natomiast przepis § 20 ust. 13 tego zarządzenia przewidywał, że w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych, przy czym odległość ta w myśl z § 20 ust. 2 wynosiła 8,0 m. Jak wynika ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów, w dacie budowy przedmiotowego budynku działka sąsiadująca z działką Nr [...] od strony północnej była niezabudowana. Z przedłożonych bowiem przez T.M. aktów notarialnych umowy sprzedaży Rep. A [...]. i Rep. A [...] wynika, że budynek mieszkalny na działce Nr [...] został wzniesiony w 1986r., przy czym został on usytuowany przy granicy zachodniej działki Nr [...], co ze względu na dojście i dojazd do tego budynku od strony ulicy, wyłączało z zabudowy tej działki (Nr [...]) pas znajdujący się przy granicy z działką Nr [...], w tym na wysokości istniejącego wówczas budynku mieszkalnego na działce Nr [...]. W świetle powyższego nie można zdaniem organu stwierdzić, ażeby usytuowanie przedmiotowego budynku na działce Nr [...], w odległości ok. 3 m od granicy z działką sąsiednią od strony północnej (obecnie działka nr [...]), powodowało naruszenie ww. przepisu, w tym aby utrudniało prawidłową zabudowę działki sąsiedniej, bądź stanowiło zagrożenie dla ludzi lub mienia (zagrożenie pożarowe). W chwili obecnej działka Nr [...] sąsiadująca z działką Nr [...] posiada utrwaloną zabudowę, a jednocześnie jej pas (o szerokości ponad 5 m ) wzdłuż granicy z działką Nr [...] jest niezabudowany i stanowi dojście do budynku mieszkalnego usytuowanego przy granicy zachodniej działki Nr [...].Tym samym przedmiotowy budynek mieszkalny znajdujący się na działce Nr [...] i usytuowany w odległości ok. 3m od granicy z działką nr [...] nie powoduje ograniczenia zabudowy działki Nr [...]. Nie można również stwierdzić, ażeby otwory okienne znajdujące się w ścianie północnej przedmiotowego budynku powodowały zagrożenie pożarowe, w tym dla budynku gospodarczego znajdującego się na działce Nr [...], bowiem odległość między tym budynkami wynosi ponad 8 m. Tym samym nie istnieje potrzeba likwidacji tych otworów okiennych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję T. M. zarzucił, że - skoro C. K. kupił nieruchomość w 1979r., to jak mógł uzyskać pozwolenie na budowę w 1975r. zwłaszcza, że do 1978r. właścicielką tej działki była Z.Z., nie związana z ta rodziną, - z planu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że budynek nie stoi w miejscu przedstawionym na tym planie, lecz jest przesunięty o 5,62 m w stronę północnej granicy, to jest w stronę działki [...]m, - C. K. kupił działkę w 1979r., którą sprzedał w 1994r. P. J. wraz z wybudowanym domem, z granicami istniejącymi do chwili obecnej, - budynek I. J. i J. R. znajduje się w odległości 2,2 m od granicy z jego działką, która to granica nie jest kwestionowana, w związku z czym ustalenia organu II instancji dotyczące tej odległości nie są prawidłowe, - okoliczność, że brak jest dokumentów pozwolenia na budowę, w tym szkicu sytuacyjnego, nie świadczy, że budynek znajduje się tym miejscu, co powinien; gdyby budynek został usytuowany zgodnie z prawem, to jego odległość od granicy z jego nieruchomością nie wynosiłaby 2,2 m i nie znajdowałoby się w ścianie osiem otworów okiennych; ponadto, skoro odległość budynków w zabudowie wolnostojącej powinna wynosić 8 metrów, to połowa wynosi 4 metry, a nie 2,2 m czy też około 3 m. - zaskarżona decyzja utrudnia mu dalszą zabudowę działki, uniemożliwiając postawienie budynku od strony granicznej z działką nr [...]. W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami T. M. domagał się utrzymania decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. O ile zgodzić się należy z ustaleniami organu II instancji, iż w świetle pisma Urzędu Gminy w B. z dnia 17 lipca 2008r. poprzednik prawny aktualnych właścicielek działki nr 387, będący inwestorem budynku mieszkalnego, dysponował pozwoleniem na jego budowę (wydanym w dniu 20 grudnia 1975r.), o tyle stanowisko organu, że budowa była prowadzona zgodnie z tym pozwoleniem, uznać należy za dowolne. Zgodnie z przywołanym przez organ odwoławczy przepisem § 20 pkt 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. Bud. Nr 10, poz. 44) w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych, którą to odległość organ ustalił na 8 metrów. Oznacza to, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę obowiązujące wówczas przepisy wymagały w przypadku, gdy nieruchomość sąsiednia była niezabudowana, aby projektowany budynek był oddalony od granicy minimum 4 metry. Organ odwoławczy ustalił ( które to ustalenia także budzą wątpliwości, jeśli chodzi o ich prawidłowość), że budynek został usytuowany w odległości około trzech metrów. Dlatego też niezrozumiałe jest, dlaczego organ ten jednocześnie uznał, iż budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Przywołana przez organ łacińska paremia nie może prowadzić do przyjęcia założenia, iż organ wydając w 1975r. pozwolenie na budowę, wydał je z naruszeniem obowiązujących przepisów, polegającym na zatwierdzeniu projektu budowlanego, przewidującego usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z niezabudowana działką, i to zwróconego do tej granicy ścianą z ośmioma otworami okiennymi. Tylko takie bowiem założenie pozwoliłoby na ustalenie, jakie faktycznie poczynił organ, że nie doszło do samowoli budowlanej i że prowadzona pod koniec lat 70-tych budowa nie naruszała § 20 powołanego zarządzenia. Takie stwierdzenie byłoby również uzasadnione, gdyby organ ustalił, że w chwili wydawania pozwolenia na budowę granica między działką nr [...], a działką skarżącego, obecnie oznaczoną nr [...], przebiegała w innymi miejscu. Takich jednak ustaleń brak, podobnie jak brak ustaleń, aby do wytyczenia granicy w tym miejscu, w jakim aktualnie się ona znajduje, doszło już po wybudowaniu domu. A tylko w takiej sytuacji można by uznać za prawidłowe umorzenie postępowania, mimo, że usytuowanie budynku ewidentnie narusza aktualnie obowiązujące przepisy. Gdyby bowiem budynek został wzniesiony faktycznie w tym miejscu, jakie wynikało z zatwierdzonego projektu budowlanego, a jedynie w późniejszym okresie doszło do zmiany położenia granicy, polegającej na jej przybliżeniu w kierunku wzniesionego budynku, tylko wówczas można by uznać, że budowa była prowadzona zgodnie z przepisami. Wątpliwości, o czym już wspomniano, budzi także ustalenie przez organ, iż ściana budynku z otworami okiennymi usytuowana jest w odległości ok. 3 metrów, a nie w odległości ustalonej w toku postępowania przed organem I instancji, to jest 2,20m, skoro nawet J. R. i I. J. w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku – Kamiennej odległość tę określiły na 2,30 – 2,75m., a z pism stron należy wnioskować, że istniejącą granicę, którą na gruncie wytycza ogrodzenie, uznają za niesporną. Mając powyższe na uwadze skargę jaką uzasadnioną należało uwzględnić i zaskarżoną decyzję uchylić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.). Decyzja ta bowiem została wydana z naruszeniem art. 80 oraz art.7, 77 i 107 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien prawidłowo ustalić, czy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 i w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a mianowicie, czy w dacie budowy roboty były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W tym celu winien wyjaśnić, czy: - w dacie wydawania pozwolenia na budowę granica między nieruchomościami oznaczonymi aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] przebiegała w tym samym miejscu co obecnie. Tylko gdyby organ ustalił, że przebiegała w innym miejscu, w szczególności była usytuowana bardziej na północ od aktualnie istniejącej granicy, w odległości minimum 4 metrów od przedmiotowego budynku, mogłoby to świadczyć o tym, że budowa była prowadzona zgodnie z pozwoleniem i zgodnie z obowiązującymi przepisami, co uzasadniałoby umorzenie postępowania. - w przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie organ winien ustalić, czy w okresie prowadzenia robót granica ta uległa zmianie. Gdyby bowiem w dacie budowy granica przebiegała w innymi miejscu, a w szczególności gdyby w tym czasie obie działki stanowiły jedną nieruchomość, (a więc należały do tego samego właściciela) wówczas również brak byłoby podstaw do uznania, że budowa była prowadzona niezgodnie z przepisami. W sytuacji natomiast, gdy organ ustali, że od 1975r., to jest od daty wydania pozwolenia na budowę, przebieg granicy nie uległ zmianie i również w dacie budowy granica między nieruchomościami przebiegała w tym samym miejscu co obecnie, winien zastosować art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1. W takiej bowiem sytuacji należałoby uznać, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu budynku mieszkalnego niezgodnie z pozwoleniem oraz obowiązującymi w dacie jego budowy przepisami, co skutkować winno podjęciem czynności niezbędnych do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie bowiem tak usytuowany budynek poprzez to, że ściana z ośmioma oknami znajduje się w odległości niespełna 3 metrów od granicy, znacznie ogranicza właściciela nieruchomości sąsiedniej w jego prawie do swobodnego zagospodarowania w przyszłości jego nieruchomości. Stosownie do art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.