II SA/Ke 303/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzję z dnia [...] znak: [...] i w to miejsce orzekło o przyznaniu Z.B. zasiłku stałego na okres od 1 maja 2007r. do 31 maja 2007r. w wysokości 50,29 zł. W uzasadnieniu wskazano, że w/w decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 9, art. 17 ust. 1 pkt 19, art. 36 pkt 1 ppkt a, art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2-3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przyznano Z.B. zasiłek stały na okres od 1 maja 2007r. do 31 maja 2007r. w kwocie 49,17 zł. Organ I instancji ustalił, że Z.B. prowadzi wspólne gospodarstwo z synem N. B., a na dochód rodziny składają się: zasiłek rodzinny syna w wysokości 64 zł, zasiłek pielęgnacyjny syna w wysokości 153 zł, zasiłek pielęgnacyjny Z.B. w wysokości 153 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 80 zł oraz dochód z tytułu posiadania 1/2 udziału gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,31 ha przeliczeniowego w wysokości 32,09 zł oraz zasiłek chorobowy Z.B. w kwocie 121,57 zł. Organ, ustalając dochód z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy dochód z 1 ha przeliczeniowego wynosi od 1 października 2006r. - 207,00 zł. Razem dochód rodziny wynosi 603,66 zł , co na osobę w rodzinie daje kwotę 301,83 zł, która jest niższa od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (351,00 zł). Ponadto organ wskazał, że Z.B. w okresie od 10 października 2005r. do 10 października 2007r. prowadził działalność gospodarczą, a w związku z tym brak było podstaw do przyznania składki zdrowotnej od zasiłku stałego. W odwołaniu od w/w decyzji Z.B. podniósł, że organ I instancji nie wykonał wszystkich zaleceń Kolegium zawartych w poprzednich decyzjach. Zdaniem strony zarówno zasiłku pielęgnacyjnego jak i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego nie należy wliczać do dochodu na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku stałego, gdyż świadczenia te nie są przeznaczone na podstawowe utrzymanie rodziny. Ponadto do dochodu wliczone zostały zasiłki chorobowe, a nie zostały odliczone składki na ubezpieczenie zdrowotne, które musiał płacić do ZUS pomimo, że przebywał na zwolnieniu lekarskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając przytoczoną na wstępie decyzję merytoryczno – reformacyjną, podkreśliło, że jakkolwiek w sprawach przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej przyjmuje się dochód z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, to w przypadku utraty dochodu, należy przyjąć dochód z miesiąca złożenia wniosku (bądź przyznania świadczenia z urzędu) – art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Decyzją Kolegium z dnia [...], reformującą decyzję I – instancyjną, Z.B. przyznano zasiłek stały do końca kwietnia 2007r. Z tego też względu w niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął dochód z maja 2007r. W tym zakresie wskazano, że w maju 2007r. na dochód rodziny Z.B. składał się zasiłek rodzinny w kwocie 64,00 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 80 zł, zasiłek pielęgnacyjny Z.B. w wysokości 153 zł, zasiłek pielęgnacyjny przyznany na syna w wysokości 153 zł oraz dochód z tytułu posiadania udziału w gospodarstwie rolnym (wówczas o powierzchni 0,2885 ha przeliczeniowego) w wysokości 29,86 zł oraz zasiłek chorobowy Z.B. w kwocie 121,57. Dochód ten wynosił zatem 601,43 zł, co w przeliczeniu na osobę dało kwotę 300,72 zł, a tym samym zasiłek stały na maj 2007r. należy przyznać w kwocie 50,29 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że wykaz wymienionych w art. 8 ust. 4 ustawy świadczeń, które nie podlegają wliczeniu na potrzeby ustalania dochodu, stanowi katalog zamknięty. W tej sytuacji jedynie świadczeń wymienionych w tym przepisie nie wlicza się do dochodu. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że w art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy ustawodawca wskazał w jakiej wysokości należy przyjmować dochód w przypadku ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Jak wynika bowiem z zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 25 stycznia 2006r. oraz 10 października 2006r. w 2005r. i 2006r. Z.B. nie osiągnął żadnych przychodów, a zatem brak jest podstaw do ich pomniejszenia o składkę zdrowotną, którą – jak wynika z oświadczenia strony – pomagała mu uiszczać siostra. W przeciwnym razie pomoc pieniężną od siostry należałoby potraktować jako dochód strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z dnia 2 lutego 2012r. Z.B. zarzucił Kolegium, że nie zastosowało odpowiedniej ustawy, na podstawie której można by prawidłowo ustalić wysokość przysługującego mu zasiłku stałego przy uwzględnieniu sytuacji, w jakiej się znalazł. Zdaniem skarżącego zapis "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej" obligował organ do zastosowania przepisu odpowiedniej regulacji, na podstawie której można odliczyć od dochodu takie świadczenia jak: zasiłek rodzinny, dodatek do tego zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, czy też zasiłek pielęgnacyjny. Należy bowiem mieć na uwadze cel tych świadczeń i to, że nie są one przeznaczane na podstawowe utrzymanie rodziny. Z.B. podkreślił ponadto, że jest osobą samotnie wychowującą dziecko, które jest wyłącznie na jego utrzymaniu, a pojęcie dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku stałego należy wiązać z dochodem, jaki strona uzyskuje dzięki własnej aktywności życiowej, bądź z uwagi na przysługujące wyłącznie jej przymioty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli legalność działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sądy nie zajmują się natomiast badaniem celowości zaskarżanych rozstrzygnięć. Przy orzekaniu Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Na wstępie rozważań prawnych należy wskazać, że przesłanki niezbędne do przyznania zasiłku stałego zostały określone w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do treści powołanego przepisu zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z dyspozycji cyt. regulacji wynika, że ustawodawca uzależnił przyznanie tego świadczenia od spełnienia łącznie wszystkich wymienionych tym przepisem przesłanek, to jest: stwierdzenia, że osoba ubiegająca się o zasiłek stały jest niezdolna do pracy oraz wykazania, że zarówno własny dochód jak i dochód na osobę w rodzinie nie przekraczają wysokości kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Jak wynika z kolei z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 ustawy określono, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Z.B. w okresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem tj. od dnia 1 maja 2007r. do dnia 31 maja 2007r. spełniał przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, co uprawniało go – na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – do nabycia zasiłku stałego. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 maja 2005r. sygn. akt IV U 1678/04, którym to orzeczeniem skarżący został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od dnia 13 kwietnia 2004r. do dnia 13 kwietnia 2007r. Z kolei orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 25.05.2007r. został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31.05.2012r. W niniejszej sprawie została także spełniona, określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy przesłanka dochodowa, jako że skarżący nie uzyskuje dochodu przekraczającego ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, określone dla osoby pozostającej w rodzinie. Pojęcie rodziny na gruncie ustawy o pomocy społecznej zostało określone w art. 6 ust. 14 ustawy, zgodnie z którym stanowią ją osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że Z.B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem N. B. W okresie objętym zaskarżoną decyzją dwuosobowa rodzina utrzymywała się z dochodu z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1.07 ha fizycznych, co stanowi 0,2885 ha przeliczeniowych - w udziale ½ (pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia 19 września 2011r.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy w zw. z § 1 pkt 1a, b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 127, poz. 1055) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 42, 78 i 91 przysługuje m.in. osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351,00 zł. Za dochód uważa się, zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Mając na uwadze treść cyt. przepisów stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie Kolegium słusznie ustaliło dochód rodziny Z.B. osiągany w maju 2007r. Jak wynika z ustaleń organu poczynionych w tym zakresie – które Sąd podziela, gdyż znajdują one potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy decyzjach – na dochód rodziny skarżącego w maju 2007r. składał się: zasiłek rodzinny w kwocie 64 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 80 zł, zasiłek pielęgnacyjny Z.B. w wysokości 153 zł, zasiłek pielęgnacyjny przyznany na jego syna w wysokości 153 zł oraz zasiłek chorobowy Z.B. w kwocie 121,57 zł. Ponadto organ prawidłowo ustalił, że dochód z udziału w gospodarstwie rolnym wyniósł w tym okresie 29,86 zł (0,2885ha x ½ x 207 zł), mając na uwadze przepis art. 8 ust. 9 ustawy, zgodnie z którym przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Jako niezasadny należy ocenić zarzut skargi, że do dochodu rodziny nie wlicza się świadczeń rodzinnych przyznanych na dziecko, oraz że środki, które przysługują skarżącemu należy pomniejszyć o ustawową kwotę najniższych alimentów. Podkreślić bowiem trzeba, że zarówno zasiłek rodzinny, jak i dodatki do tego zasiłku przyznawane na pokrycie potrzeb dziecka nie stanowią dochodu rodzica, któremu są przyznawane – jest to natomiast dochód rodziny osoby ubiegającej o zasiłek stały. W tym zakresie należy podzielić stanowisko organu, że wykaz świadczeń, które nie podlegają wliczeniu na potrzeby ustalania dochodu – wskazany w art. 8 ust. 4 ustawy – stanowią katalog zamknięty, co oznacza że świadczenia tam nie wymienione nie mogą być niewliczone od dochodu. Kolegium, mając na uwadze wymienione powyżej składniki ustaliło, że dochód rodziny skarżącego w maju 2007r. wyniósł 601,43 zł, co w przeliczeniu na osobę dało kwotę 300,72 zł. Od kwoty tej nie odliczono składek zdrowotnych, wskazując na brak uzyskiwania przez skarżącego dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej. Z tego też względu, organ II instancji, na podstawie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy (351,00 zł), ustalił wysokość zasiłku stałego na maj 2007r. na kwotę 50,29 zł, jako że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy wysokość zasiłku stałego jest różnicą matematyczną pomiędzy kwotą kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Z przedstawionym przez Kolegium wyliczeniem nie sposób się zgodzić. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie kwestii składek na ubezpieczenie zdrowotne (określonych aktualnie w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych – Dz. U. z 2008r. nr 164, poz. 1027), które zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy podlegają odliczeniu od dochodu. Po pierwsze, organ ustalając, że skarżący w okresie objętym rozstrzygnięciem (maj 2007r.) nie uzyskiwał dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej, oparł się na wydanych wcześniej zaświadczeniach Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]z dnia 25 stycznia 2006r. oraz 10 października 2006r. – które nie mogły obejmować 2007r. Po drugie, nawet gdyby rzeczywiście skarżący w maju 2007r. nie uzyskał dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej to okoliczność taka nie byłaby jednoznaczna z ustaleniem, że tej działalności nie prowadzi. Tak długo, jak osoba prowadząca działalność gospodarczą wyraża gotowość jej prowadzenia i jednocześnie na zewnątrz nie daje wyrazu zaprzestania tej działalności, powinna być bowiem uważana za osobę prowadzącą działalność gospodarczą ze wszystkimi wynikającymi z tego tytułu uprawnieniami, a także zobowiązaniami. Kwestię składek na ubezpieczenie zdrowotne osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 2, a także w art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, o które pomniejsza się dochód - reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. – Dz. U. z 2008r. nr 164, poz. 1027). Taka osoba podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie art. 66 ust. 1 lit. c tej ustawy, co jest związane z odprowadzaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne. W tym miejscu wskazać trzeba, że w odwołaniu skarżący wskazywał, że opłacał powyższe składki. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie, czy Z.B. faktycznie opłacał składki, z jakiego tytułu i w jakiej wysokości – poprzez uzyskanie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odpowiednich informacji. W tym zakresie bez znaczenia jest podnoszona w odwołaniu okoliczność o pomocy otrzymywanej od siostry. Natomiast brak wyjaśnienia kwestii składek na ubezpieczenie zdrowotne prowadzi do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Stanowisko Kolegium co do braku podstaw do odliczenia od dochodu innych niż wskazane w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy należności i świadczeń nie budzi zastrzeżeń i zasługuje na akceptację. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. Dopiero prawidłowe ustalenie dochodu skarżącego pozwoli organowi na właściwą ocenę i uznanie czy zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki przewidziane art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, uprawniające skarżącego do przyznania zasiłku stałego za okres od dnia 1 maja 2007r. do dnia 31 maja 2007r. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w przepisie art. 152 ustawy p.p.s.a.