II SA/Ke 304/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Referent stażysta Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2007r. sprawy ze skargi G. B.-F. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku II SA/Ke 304/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G. B. - F. od decyzji Starosty z dnia [...] w sprawie udzielenia Skarbowi Państwa, w imieniu i na rzecz którego działa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie J. obręb Ł., oznaczonej jako działka nr 80/4 o pow. 0,0308 ha oraz nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 9a i 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. z 2004r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm./ oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że organ I instancji wydał swoją decyzję po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] o wydanie na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przez Skarb Państwa nieruchomości oraz o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że nieruchomość jest niezbędna do realizowania celu publicznego jakim jest budowa przez GDDKiA drogi dojazdowej do pól, usytuowanych po obu stronach obwodnicy miasta Jędrzejowa, której istnienie przyczyniłoby się do ułatwienia i skrócenia użytkownikom gruntów rolnych dojazdu do nich, a brak możliwości dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest przeszkodą w realizacji tegoż celu publicznego. Zgodnie z decyzją Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], wydaną w oparciu o uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J., działka ta jest przeznaczona pod budowę drogi dojazdowej obwodnicy miasta J. Decyzją z dnia [...] Starosta wywłaszczył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej obwodnicy miasta J. Wskutek złożonego przez G. B.- F. odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję wywłaszczeniową. Na tę decyzję G. B. - F. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, która do chwili obecnej nie została rozpoznana. Dlatego też, stosownie do art. 9 ugn postanowieniem z dnia [..]. wstrzymano z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] W świetle zebranego materiału dowodowego oczywiste jest, że przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona na realizację celu publicznego. Zgodnie z treścią wniosku GDDK i A budowa drogi dojazdowej ułatwi i skróci dojazd do znajdujących się przy obwodnicy pól, który to dojazd obecnie odbywa się okrężną drogą poprzez istniejącą sieć dróg gminnych i wojewódzkich, co stwarza dodatkowe zagrożenie ruchu na tych drogach. Zatem dla realizacji przedmiotowej inwestycji uzasadnione jest wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. "Istotę wydania" takiego zezwolenia "uzasadniają szczególne względy związane z przeznaczeniem nieruchomości dla realizacji celu publicznego oraz okolicznościami faktycznymi sprawy, w których niemożność objęcia w posiadanie nieruchomości w sposób istotny i nieodwracalny zakłóciłoby zamierzony proces inwestycyjny". Dalej Wojewoda wskazał, że interpretacja przepisów dotyczących niezwłocznego zajęcia nieruchomości wskazuje, że zasadność wydania przedmiotowej decyzji ma miejsce tylko wówczas, gdy podmiot realizujący cel publiczny nie nabył prawa własności do nieruchomości, przeznaczonej na cel publiczny. Wstrzymanie decyzji wywłaszczeniowej spowodowało, że nieruchomość nadal stanowi własność G.B. - F., co bez wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości uniemożliwi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad realizację celu publicznego. Analizując zasadność nadania rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy wskazał, że zostały spełnione wymogi art. 108 kpa albowiem strona występując o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wskazała, że budowa drogi poprawi oraz skróci dojazd do gruntów rolnych usytuowanych w pobliżu projektowanej drogi dojazdowej oraz podniesie bezpieczeństwo osób, które obecnie zmuszone są do nich dojeżdżać okrężnymi drogami gminnymi i wojewódzkimi. Ponadto brak możliwości wystąpienia o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji powoduje wymierne straty społeczne oraz ekonomiczne dla inwestora. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadku, gdy już została wydana decyzja o jej wywłaszczeniu Wojewoda wskazał, że art. 122 ugn nie zawiera ram czasowych, ograniczających możliwość jego zastosowania. Jedynym bowiem ograniczeniem jest konieczność wydania decyzji o wywłaszczeniu, co też Starosta w dniu [...] uczynił. W skardze na tę decyzję G. B.- F. zarzuciła naruszenie art. 122 ugn, polegające na wydaniu decyzji w trybie tego przepisu po wydaniu ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, podczas, gdy jej zdaniem decyzję na podstawie art. 122 można wydać tylko w okresie czasu pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż te, które podnosi skarżąca. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej uppsa/ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając to na uwadze wskazać należy co następuje. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami odmiennie, aniżeli wynika to z regulacji kpa dotyczącej wykonalności ostatecznych decyzji, regulują kwestię wykonalności decyzji o wywłaszczeniu. Mianowicie zasadą jest, że ostateczna decyzja wywłaszczająca nieruchomość staje się wykonalna dopiero po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w przypadku zaś wniesienia takiej skargi organ, który wydał decyzję z urzędu, wstrzymuje jej wykonanie postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie. Tak więc możliwość wydania decyzji zezwalającej na natychmiastowe zajęcie nieruchomości, co do której zapadła nie podlegająca wykonaniu / czy to z tego powodu, że jest to decyzja organu I instancji czy też z tego powodu, że decyzja ostateczna została zaskarżona do sądu administracyjnego/ decyzja wywłaszczeniowa może nastąpić tylko wówczas, gdy zostaną spełnione szczególne przesłanki, o jakich mowa w art. 122 ugn. Tymi przesłankami są przesłanki wymienione w art. 108 kpa / przy czym wystarczy, że zaistnieje tylko jedna z nich/ oraz okoliczność, że zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwi realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Tak więc z uregulowania zawartego w art. 9 oraz 122 ust. 1 ugn wynika, że wydanie na podstawie tego przepisu zezwolenia na zajęcie nieruchomości nie następuje automatycznie jako konsekwencja wydania decyzji wywłaszczającej lecz może nastąpić tylko w szczególnych, wyjątkowych sytuacjach. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak to zdaje się wynikać z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, organy automatycznie uznały, że skoro została wydana decyzja wywłaszczeniowa, uzasadnia to wydanie zezwolenia z art. 122. Wojewoda poza przytoczeniem treści art. 122 i 108 ugn w zasadzie nie wskazał, z czego jego zdaniem wynika, iż brak decyzji uniemożliwi realizację inwestycji. W tym miejscu wskazać należy, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w W. wniosek o wydanie tej decyzji uzasadniła tylko tym, że: - aktualnie dojazd do pól odbywa się okrężną drogą poprzez istniejącą sieć dróg gminnych i wojewódzkich, co stwarza jej zdaniem zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na tych drogach a w przypadku wybudowania drogi przejazd do pól prowadziłby tylko drogami dojazdowymi, wyłączając przejazd po drogach publicznych i byłby on krótszy, - dotąd nie nastąpiło przeniesienie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, - za wydaniem decyzji i nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia fakt, że brak realizacji budowy tej drogi w ramach kontraktu 63 na budowę obwodnicy J. oznacza, że musiałaby być wdrożona odrębna procedura inwestycyjna na realizację budowy drogi dojazdowej, której cykl wynosi około 3 lat, co z kolei naraziłoby na uciążliwości i utrudnienia w uprawie pól, - nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnia wyjątkowo ważny interes GDDKiA, gdyż wdrożenie nowej procedury inwestycyjnej wiąże się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów przez Skarb Państwa, których uniknie się realizując budowę drogi dojazdowej w 2005r. w ramach kontraktu 63. Analizując ten wniosek należy dojść do przekonania, że nawet jeśliby przyjąć, że inwestor wykazał spełnienie przesłanki z art. 108 kpa, o tyle z wniosku tego w żaden sposób nie wynika, aby zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiała realizację celu publicznego. Dodatkowo zaś wskazać należy, iż skoro we wniosku o wydanie tej decyzji inwestor wskazał, że aby nie doszło przesunięcia terminu inwestycji z powodu konieczności wdrażania nowej procedury konieczne jest zrealizowanie budowy jeszcze w 2005r. a decyzja organu I instancji została wydana już w 2006r., może to oznaczać, iż już w dacie wydawania decyzji przez Starostę nie istniała także żadna z przesłanek, o jakich mowa w art. 108, uzasadniająca zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Na pewno zaś nie zostało wykazane ani przez inwestora ani też organy, iż zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwi realizację celu publicznego chyba, że ostatecznie okaże się, że wydana decyzja wywłaszczeniowa jest wadliwa /a to m. in. w związku z niewykazaniem przez inwestora stosownymi dokumentami, że projektowana inwestycja faktycznie ma na celu realizację celu publicznego, która to okoliczność wynika z uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 29 grudnia 2006r. sygn. II SA / Ke 1095/05, uchylającego decyzje wywłaszczeniowe/. W takim jednak wypadku w ogóle nie można by wydać decyzji na podstawie art. 122, bowiem jej wydanie jest możliwe tylko podmiotowi realizującemu cel publiczny. Mając powyższe na uwadze, ponieważ zdaniem sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 122 ugn, podlegały one uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 uppsa. Na podstawie art. 151 tej samej ustawy Sąd orzekła, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Jeśli natomiast chodzi o podniesiony przez skarżącą zarzut, iż tylko do chwili wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej możliwe jest zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewody, iż z brzmienia art. 122 § 1 ugn nie wynika takie ograniczenie czasowe. Celem bowiem tej regulacji jest umożliwienie realizacji celu publicznego w sytuacji, gdy własność gruntu, pomimo wydania decyzji wywłaszczeniowej, nadal należy do podmiotu wywłaszczanego. Z uwagi na szczególną regulację art. 9 ugn, ostateczne decyzje wywłaszczeniowe nie stają się wykonalne z chwilą ich wydania lecz dopiero po upływie określonego w tym przepisie okresu, a w przypadku ich zaskarżenia do sądu, ich wykonanie podlega z urzędu wstrzymaniu. Dlatego też ratio legis art. 122 ugn przemawia za możliwością jego stosowania nie tylko wówczas, gdy postępowanie wywłaszczeniowe jest na etapie po wydaniu decyzji przez organ I instancji a przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy ale także po wydaniu nie podlegającej wykonaniu decyzji przez organ II instancji.