II SA/Ke 307/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz- Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce – Zachód w Kielcach, delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.S. kwotę 500 (pięćset) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania M.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie otworu okiennego wykonanego w ścianie budynku magazynowego hurtowni na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że jak wynika z aktu notarialnego z 23 grudnia 2013 r. Gminna Spółdzielnia Samopomoc Chłopska w [...] sprzedała dla M.D.M. K. T. B. P. Spółka jawna z siedzibą w [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni 708m2 oraz prawo własności znajdującego się na tej działce budynku magazynowego o powierzchni 532m2 jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności. W § 9 aktu zapisano, że ustanowiono na nieruchomości oznaczonej numerem [...]w obszarze ograniczonym punktami: 1-5764, 1-9249, 1-9250, 1-9242, 1-7670, 1-7824, 1-5397, 1-5404 i 1-5763 na mapie sytuacyjnej z projektem podziału nieruchomości, zaewidencjonowanej w Starostwie Powiatowym w [...] 6 grudnia 2013 r., na rzecz każdoczesnych właścicieli, bądź użytkowników wieczystych nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerem [...]nieodpłatną i bezterminową służebność gruntową, polegającą na prawie przejazdu i przechodu do drogi publicznej (ulica P.). Decyzją z 24 lutego 2016 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości w [...] nr [...]na działki nr 2528/[...]33 i nr [...]. Następnie aktem notarialnym z 25 lutego 2016 r. M.D.M. K. T. B. P. Spółka jawna z siedzibą w [...] sprzedała prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni 506 m2 oraz prawo własności budynku magazynowego o pow. 465m2 jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Aktem notarialnym z dnia 12 października 2015 r. Gminna Spółdzielnia Samopomoc Chłopska w [...] przeniosła na M.S. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej działki nr [...] oraz niezabudowanej działki nr [...]. Natomiast właścicielem działek nr [...] i [...] pozostała Gmina [...]. W akcie tym zapisano, że stan prawny nieruchomości oznaczonej numerami: [...] i [...], ani wpisy w księdze wieczystej do chwili obecnej nie uległy zmianie, prawa do niej wolne są od wszelkich innych obciążeń, zobowiązań i praw na rzecz osób trzecich, nie ujawnionych w księdze wieczystej, nie jest zabudowana, jest utwardzona kostką betonową. Aktem notarialnym z 21 kwietnia 2016 r. Gmina [...] sprzedała M.S. prawo własności działki nr [...], nr [...], nr 2528/[...]16 i nr 2528/[...]. W akcie zawarty został zapis, że dla nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerami: [...] i [...] o łącznej pow. 0,2745 ha w Sądzie Rejonowym w Busku-Zdroju VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] jest założona księga wieczysta KW Nr [...], a działy trzeci i czwarty są wolne od wpisów obciążeń. Należąca do M.S. działka nr [...] bezpośrednio graniczy od strony północno - wschodniej i północno-zachodniej z działką nr [...]. Ściana północno-zachodnia budynku magazynowego, w której jest okno o wymiarach 110x140 cm, będące przedmiotem postępowania, jest w granicy z działką nr [...]. Organ I instancji przeprowadził 14 czerwca 2017 r. kontrolę obiektu przemysłowo-handlowego na działce nr [...]. Podczas tej kontroli ustalono między innymi, że w budynku prowadzona jest hurtownia artykułów spożywczych. Jak widać na wykonanych podczas kontroli zdjęciach tego budynku od strony działki nr [...] w ścianie budynku są schody z zadaszonym podestem przy drzwiach oraz okno o wymiarach 110x140 cm. Działka nr [...] jest cala utwardzona trylinką i jak wynika z opisu zdjęcia w części od ulicy P. na całej długości budynku magazynowego ma 7m szerokości. W ścianie północno-wschodniej budynku są dwa otwory okienne o wymiarach 40x30 cm. Dalej Wojewódzki Inspektor podał, że przedmiotem wszczętego 6 czerwca 2018 r. przez organ I instancji postępowania administracyjnego jest wykonanie otworu okiennego o wymiarach 110x140 cm w północno-zachodniej ścianie budynku magazynowego na działce nr [...]. Organ stwierdził, że wykonanie nowego otworu okiennego w istniejącym budynku stanowi jego przebudowę, która zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, mieści się w pojęciu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6, a tym samym w sytuacji ich wykonania w sposób niezgodny z przepisami, zastosowanie znajduje procedura określona w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zatem w pierwszej kolejności należy przeanalizować, czy wykonanie tego otworu okiennego nie narusza przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji nie wykazał, że ten otwór okienny wykonany został niezgodnie ze sztuką budowlaną. Budynek będący obecnie na działce nr [...] wybudowany został w latach 1991-92 na działce nr 2528/[...], która w 2013 r. podzielona została na działki o numerach [...] i 2528/[...], a ta z kolei w 2016 r. podzielona została na działki o numerach 2528/[...] i [...]. Po pozytywnie zaopiniowanym przez Burmistrza Miasta i Gminy w [...] (postanowieniem z [...]), podziale działki nr 2528/[...] na działki o numerach [...] i 2528/[...], wyznaczona granica pomiędzy tymi działkami przebiega wzdłuż ściany północno-zachodniej budynku magazynowego. Wydzielona w 2013 r. działka nr [...] stanowi samodzielną działkę inwestycyjną, na terenie której w obszarze ograniczonym punktami: 1- 5764. 1-9249, 1-9250. 1-9242, i-7670, 1-7824, 1-5397, 1-5404 i 1-5763 na mapie sytuacyjnej z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę T.P., ustanowiono na rzecz każdoczesnych właścicieli, bądź użytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej numerem [...]nieodpłatną i bezterminową służebność gruntową, polegającą na prawie przejazdu i przechodu do drogi publicznej (ulica P.). Taka służebność gruntowa zawarta jest również w dziale III księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Busku Zdroju, VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] (na 4 marca 2019 r. treść tego zapisu nie uległa zmianie pomimo wniesionych apelacji, na które wskazuje skarżąca w odwołaniu). Tak więc część działki nr [...], o szerokości 7m na odcinku od ulicy P. wzdłuż budynku magazynowego między innymi na działce nr [...] przeznaczona jest do przejazdu i przechodu do działek sąsiednich. Ponadto, jak wynika z pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...],ta część działki nr [...] z uwagi na brak drogi pożarowej powinna zapewnić dojazd dla służb ratowniczych do istniejących budynków w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego zagrożenia. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, ze względu na takie przeznaczenie tej utwardzonej trylinką części działki jak i jej kształt (szerokość 7m, długość około 95m), organ uznał, że jest to działka drogowa. Inspektor dodał, że pomimo że działka nr [...] w uproszczonym wypisie z rejestru gruntu z 5 października 2018 r. określona jest jako inne tereny zabudowy Bi, to jej część w kształcie drogi, na której ustanowiona jest bezterminowa służebność gruntowa na rzecz każdoczesnych właścicieli, bądź użytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej numerem [...] można określić jako działkę drogową. Tak więc wykonane samowolnie w ścianie północno-zachodniej budynku magazynowego okno graniczy bezpośrednio z działką drogową. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawiera definicji działki drogowej, co może powodować wątpliwości interpretacyjne. Z pewnością za działkę drogową w rozumieniu § 12 ust. 10 rozporządzenia należy uznać działkę, na której ta droga rzeczywiście istnieje, drogi publiczne jak i drogi wewnętrzne. Ponadto za działkę drogową, zdaniem organu należy uznać teren przeznaczony pod drogę w planie miejscowym jak i działkę, której kształt i położenie pozwalają na to, aby w przyszłości była na niej zlokalizowana droga. Mowa tu o wąskich i długich działkach, które zlokalizowane są w taki sposób, że można założyć, że w przyszłości będą stanowić dojazdy do położonych dalej działek budowlanych. Zdaniem WINB działka drogowa to nie tylko działka, na której znajduje się droga publiczna, ale powinna to być każda działka, której kształt i usytuowanie powodują, że może być ona wykorzystana jedynie jako droga. Skoro część działki nr [...] w pobliżu okna będącego przedmiotem postępowania ze względu na ustanowioną służebność i kształt można uznać za działkę drogową, a zachowanie odległości 4 m, wynikające z § 12 ust. 1 powyższego rozporządzenia, nie jest w takim przypadku wymagane, to można uznać, że postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego otworu okiennego o wymiarach 110x140 cm w budynku gospodarczym na działce nr [...] jest bezprzedmiotowe. Brak jest bowiem podstaw do wydania, w stosunku do tego okna, decyzji administracyjnej orzekającej o istocie sprawy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M.S. zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8 § 1 § 2, art. 15, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 78, art. 79a § 1 oraz art. 80, art. 107 § 2, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, to jest wydanie decyzji bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego, uzasadnienie decyzji bez uwzględnienia przesłanek niezbędnych do jej podjęcia, wydanie zaskarżonej decyzji bez zbadania naruszeń prawa przez organ I instancji, nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wypisu z rejestru gruntów dla działki nr 2528/[...]31; - rażące naruszenie: art. 8 § 1 § 2 kpa w związku art. 6 kpa, art. 7 kpa; art. 15 kpa w związku art. 136 kpa w związku z obowiązkiem wynikającym z art. 140 kpa; art. 8, art. 75 § 1 kpa poprzez faktyczne pominięcie milczeniem przez WINB, wskazanego w odwołaniu od decyzji (strona 11) naruszenia w toku postępowania art. 79a § 1 kpa; - naruszenie art. 6 kpa, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez wykroczenie przez organy poza zakres swoich uprawnień i rozstrzyganie kwestii służebności gruntowej; - rażące naruszenie § 12 ust. 10 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię polegającą na założeniu, że znajdujące się w tym przepisie określenie "działką drogową" (wobec bezprawnego nieuznania dokumentów urzędowych), obejmuje swym zakresem również: a. "Wydzielona działka ewidencyjna [...] stanowić będzie samodzielną działkę inwestycyjną" (takie stwierdzenie znajduje się w uzasadnieniu decyzji znak: Nr.[...]); b. działkę nr ewid. [...]o oznaczeniu "Bi" "Pomimo że działka nr [...]w uproszczonym wypisie z rejestru gruntu z dnia 05.10.2018r. określona jest jako inne tereny zabudowy Bi"; c. oraz działkę nr ewid. [...] pomimo tego, że zgodnie z MPZP położona jest na obszarze oznaczonym symbolem G.2- teren istniejących baz i składów (hurtowni) w grupie G- tereny zabudowy drobnego przemysłu i działalności gospodarczej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że "działką drogową" jest działka, która w wypisie z rejestru gruntów jest oznaczona jako droga "dr" i "Ponadto za działkę drogową należy uznać teren przeznaczony pod drogę w planie miejscowym"; - naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa; - rażące naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi MPZG miasta [...] i wypisu z rejestru gruntów, pomimo że dokumenty te mają moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że działka nr [...] rzekomo ma zostać "działką drogową" za nieudowodnioną; - naruszenie art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych przypuszczeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśniania dlaczego uzasadniano określenie "działka drogowa" następującymi sformułowaniami: "Pomimo że działka nr [...] w uproszczonym wypisie z rejestru gruntu z dnia 05.10.2018r. określona jest jako inne tereny zabudowy Bi", "nie wprowadzono definicji działki drogowej, co może powodować wątpliwości interpretacyjne", i na stronie 8 "Ponadto za działkę drogową należy uznać teren przeznaczony pod drogę w planie miejscowym", " można założyć, iż w przyszłości będą". - rażące naruszenie art. 107 § 3 kpa i art. 80 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa i art. 75 § 1 kpa poprzez niezebranie wystarczającego materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w skutek prowadzenia postępowania w sposób jednostronny, z pominięciem słusznego interesu strony, które to okoliczności doprowadziły do poczynienia przez organ wadliwych ustaleń faktycznych i wydania decyzji w sposób rażąco naruszający słuszny interes strony postępowania, dokonanie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne przyjęcie, że dla przedmiotowej samowoli budowlanej zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a dodatkowo poprzez wyciągnięcie z już zebranego materiału dowodowego wniosków które z niego nie wynikają. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu I instancji; uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości; dopuszczenie i przeprowadzenie dodatkowego dowodu z następujących dokumentów: postanowienia sygn. akt [...] z 23 października 2018 r. Sądu Okręgowego w Kielcach Wydział II Cywilny Odwoławczy, na okoliczność potwierdzenia, że zaskarżony wpis został uchylony; zaświadczenia z Urzędu Miasta i Gminy [...] z 21 marca 2019 r. i wypisu z rejestru gruntów z 26 marca 2019 r. w celu potwierdzenia, że działka ewidencyjna [...] nie jest działką drogową. W uzupełnieniu skargi w piśmie z 9 kwietnia 2019 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dodatkowego dowodu z kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego na okoliczność potwierdzenia faktu, że działka ewidencyjna [...] nie jest drogą - "działką drogową", gdyż zgodnie z art. 76 kpa wypis z rejestru gruntów stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niesporne jest ( i takie też organ poczynił ustalenia) że: - będące jej przedmiotem okno zostało wykute w 2014 r., gdy doszło już do podziału zarówno ewidencyjnego jak i prawnego nieruchomości, w wyniku którego budynek, w ścianie którego wykuto okno, znajdował się na innej działce (i innej nieruchomości) aniżeli działka, której skarżąca jest właścicielką od 2016 r., a której od 2015 r. była wieczystym użytkownikiem, - ściana, w której wykuto okno znajduje się w granicy z nieruchomością skarżącej, - roboty budowlane związane z wykuciem okna zostały wykonane w sposób samowolny, - w ewidencji gruntów działka skarżącej oznaczona jest symbolem Bi – inne tereny zabudowane, zaś w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr 2528/[...] na działki [...] i [...] wskazano, że działka nr [...], którą należy obciążyć służebnością przejścia i przechodu, stanowić będzie samodzielną działkę inwestycyjną. W tym miejscu dodatkowo zauważyć należy, że z uzasadnienia powyższej decyzji wynika także, że działka inwestora - nr [...]- miała służyć jako poszerzenie działki nr 2528/[...]. Nadto z ustaleń organu, które są kwestionowane przez skarżącą, wynika, że działka nr [...]jest obciążona służebnością drogi koniecznej, ale nie cała, lecz tylko jej część w kształcie prostokąta, przylegająca do północno-zachodniej granicy działki nr 2528/[...], której obecnie odpowiadają działki [...] (należąca do Spółki) oraz działka 2528/[...] (zbyta przez tę Spółkę w 2016 r.); służebność ta wyznaczona jest linią przebiegającą przez punkty 1-5764, 1-9249, 1-9250, 1-9242, 1-7670, 1-7824, 1-5397, 1-5404 i 1-5763 i została przedstawiona na mapie sporządzonej przez T.P. (mapa w aktach organu II instancji; jedynie na odcinku pomiędzy punktem 1-7670 a punktem 1-7824 brak linii łączącej na tej mapie). Pomijając kwestię, czy nieruchomość skarżącej ostatecznie jest czy też nie jest obciążona służebnością - jak bowiem wynika z twierdzeń M. S. oraz dołączonego przez nią do skargi postanowienia Sądu Okręgowego w Kielcach z 22 października 2018 r., sygn. [...], na skutek między innymi apelacji M.S. został uchylony wpis ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej przechodu i przejazdu - w księdze wieczystej nr [...] (jest to numer księgi wieczystej prowadzonej dla działki skarżącej), dokonany na wniosek właściciela działki nr 2528/[...] (nie zaś Spółki), a wniosek o wpis przekazano do ponownego rozpoznania Sądowi Rejonowemu, to w ocenie Sądu nawet gdyby okazało się, że nieruchomość jest obciążona służebnością gruntową przejścia i przechodu, nie daje to podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. na datę wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), dalej rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, który został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 listopada 2017 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285), i który obowiązuje od 1 stycznia 2018 r., zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującego zarówno w dacie popełnienia samowoli jak i w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (brzmienie tych przepisów uległo zmianie, ale regulacja pozostała taka sama), budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami (otworami okiennymi w poprzednim brzmieniu) w stronę tej granicy. Co prawda w niniejszej sprawie samowola nie polegała na postawieniu nowego budynku z takimi otworami, ale za równoznaczne z naruszeniem powyższego przepisu uznać należy wykonanie otworu okiennego w budynku już istniejącym, w jego ścianie usytuowanej w granicy. Jak już wcześniej była o tym mowa, w 2014 r. działka inwestora i działka [...] stanowiły oddzielne nieruchomości – pozostawały bowiem w użytkowaniu wieczystym różnych podmiotów. Za uzasadniony w związku z tym uznać należy zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 12 ust. 10 rozporządzenia, albowiem nie można, tak jak to uznał organ, zastosować tego przepisu do działki budowlanej jedynie obciążonej służebnością przechodu i przejazdu. W § 12 ust. 10 rozporządzenia jest bowiem mowa o "działce drogowej", a za taką może być uznana tylko działka ewidencyjna, będąca w całości drogą (publiczną, ewentualnie wewnętrzną). Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do uznania, że sama służebność przechodu i przejazdu, obciążająca część działki ewidencyjnej może stanowić "działkę drogową" w rozumieniu tego przepisu. Bez znaczenia jest podnoszona przez organ okoliczność, że pas zajęty pod służebność jest utwardzony, ma kształt drogi i że nie jest dopuszczalna jego zabudowa. Również bez znaczenia jest powołana przez organ odpowiedź Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...],z której wynika, że "przedstawiona droga pożarowa nie spełnia wymagań stawianych przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych". Niniejsza sprawa nie dotyczy bowiem budowy takiej drogi, ale samowolnie wykonanego otworu w ścianie budynku usytuowanej w granicy z nieruchomością skarżącej. Badając, czy zachodzą podstawy do zastosowania przepisów art. 51 Prawa budowlanego organ winien, po ustaleniu, że doszło do samowoli budowlanej, ustalić, czy aktualnie istniejący stan faktyczny w powiązaniu z obecną regulacją prawną daje podstawy do prowadzenia postępowania, a więc, czy aktualnie istniejący stan narusza obecnie obowiązujące przepisy. Dlatego też za bezzasadne uznać należy dywagacje organu odnośnie tego, że w tym miejscu, gdzie obecnie przebiega służebność (o ile faktycznie nieruchomość skarżącej jest nią obciążona), w przyszłości powinna być droga, zwłaszcza w sytuacji, gdy w aktach brak dowodu, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego taką drogę na działce skarżącej przewidywał, czemu z resztę skarżąca przeczy. Nie do przyjęcia jest także stwierdzenie organu, że przez działkę drogową należy rozumieć każdą działkę, której kształt i usytuowanie powodują, że może być ona wykorzystywana jedynie jako droga. Pomijając bowiem, że taka działka, jeśli jest zbyt wąska, może zostać połączona z inną działką i zabudowana, to zauważyć należy, że służebnością została obciążona (o ile faktycznie do tego doszło) tylko część działki skarżącej; powierzchnia całej działki nr [...] wynosi ponad 21 arów. Dokonując wykładni jakiegoś przepisu nie można tej wykładni "dopasowywać" pod konkretną sprawę. Sposób rozumienia przez organ § 12 ust. 10 rozporządzenia prowadziłby do konkluzji, że każda działka obciążona służebnością przechodu i przejazdu jest działką drogową, nawet w sytuacji, gdyby tuż za pasem gruntu, na którym jest służebność o szerokości przykładowo 4 m znajdował się dom jednorodzinny, a inwestor postanowił wybudować swój dom z otworami okiennymi z drugiej strony pasa gruntu obciążonego służebnością, w jego bezpośrednim sąsiedztwie, a jednocześnie w granicy swojej działki. Słusznie więc skarżąca zarzuca, że skoro ustawodawca posłużył się w § 12 ust. 10 pojęciem "działka drogowa", w przepisie tym chodzi o całą działkę wyodrębnioną geodezyjnie jako droga, a więc oznaczoną w ewidencji gruntów symbolem "dr", nie zaś o część działki ewidencyjnej, obciążonej służebnością przejazdu i przechodu. Większość zarzutów skargi, aczkolwiek zostały one sformułowane jako naruszenie przepisów proceduralnych, faktycznie sprowadzają się do zakwestionowania przyjętej przez organ wykładni prawa materialnego, jakim jest przepis § 12 ust. 10 rozporządzenia. Błędna zaś wykładnia tego przepisu spowodowała, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Dodatkowo (i jedynie na marginesie z uwagi na wskazany wyżej brak możliwości zastosowania w tej sprawie § 12 ust. 10 rozporządzenia), za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 i wynikającej z niego zasady dwuinstancyjności postępowania rozumianej jako obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy, a nie tylko jej rozstrzygnięcia oraz art. 107 § 3 kpa. Mianowicie, już w odwołaniu M.S. zarzucała, że okno zostało wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, albowiem w górnej części otworu brak jest nadproża, a ubytki muru zostały wypełnione łatwopalnym styropianem i pianką budowlaną. Tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji WINB ograniczył się do stwierdzenia, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wykazał, że ten otwór okienny wykonany został niezgodnie ze sztuką budowlaną. Takie stwierdzenie nie może by uznane za wystarczające do odparcia zarzutu skarżącej, co jednocześnie oznacza, że organ z naruszeniem art. 77 § 1 kpa nie wyjaśnił powyższej okoliczności, uznając jednocześnie postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego otworu okiennego za bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1302 ze zmianami), dalej p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić dokonaną wyżej wykładnię § 12 ust. 10 rozporządzenia i w związku z tym podjąć stosowne działania, o których mowa w art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zmianami).