II SA/Ke 308/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach,, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi W. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" W. K. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę. II SA/Ke 308/17 UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania W. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] W. K., od decyzji Starosty O. z dnia 21 grudnia 2016 r. odmawiającej wydania decyzji zmieniającej decyzję własną z 12 lutego 2016 r. udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla W. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Kolegium wskazało, że skarżący W. K. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty O. z 12 lutego 2016 r. zmienionej decyzją tego organu z 30 czerwca 2016 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w zakresie wydłużenia daty jej obowiązywania do 31 stycznia 2026 r. Zdaniem organu I instancji, określenie pierwotnej daty obowiązywania decyzji z 12 lutego 2016 r. na okres 6 miesięcy tj. do dnia 30 czerwca 2016 r. wymuszone było koniecznością dostosowania procesu przetwarzania prowadzonego przez firmę skarżącego do przyjętych prawem norm ochrony środowiska. Skarżący zgodził się na przedstawione warunki i zobowiązał do dostosowania swojej działalności do wymogów nałożonych decyzją. Organ I instancji wskazał, że biorąc pod uwagę fakt rozpoczęcia i prowadzenia prac budowlanych oraz interes społeczny, podjął decyzję o przedłużeniu terminu obowiązywania decyzji z 12 lutego 2016 r. na kolejne trzy miesiące do dnia 31 października 2016 r. Wnioskiem z 4 października 2016 r. skarżący zwrócił się o zmianę decyzji z 12 lutego 2016 r. w zakresie przedłużenia terminu jej ważności. Następnie w toku postępowania organ I instancji stwierdził naruszenie warunków obowiązującej decyzji w zakresie funkcjonowania instalacji do przetwarzania odpadów i brak spełnienia wymogów ochrony środowiska i wydał decyzję z 21 grudnia 2016 r., o jakiej mowa na wstępie. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80, 8, 9, 10 oraz 107 § 1 i 3 kpa, art. 32 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 170 ustawy o odpadach. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO przytoczyło treść art. 48 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i wskazało, że upływ czasu, na który akt został wydany, a więc nadejście terminu końcowego ma charakter zdarzenia przyszłego i nieuniknionego i powoduje wygaśnięcie aktu, który bez tego postanowienia dodatkowego mógłby dać podstawę dla niekończącej się działalności. Upływ terminu działa zawsze automatycznie – akt wygasa. Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego. Nie jest zatem dopuszczalna zmiana decyzji, która utraciła ważność, ponieważ nie ma możliwości zmiany aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. Organ odwoławczy zauważył, że zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, nie kształtuje już sytuacji prawnej strony w znaczeniu przyznania jej uprawnienia lub nałożenia obowiązku i niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 kpa. Dlatego też art. 155 kpa ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze skonsumowane, a zatem których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany. Art. 155 kpa stosuje się wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej zmieni na przyszłość sytuację prawną strony, co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną. Zdaniem organu, żadnego znaczenia w sprawie nie mógł mieć fakt złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę decyzji przed upływem zawartego w niej terminu i z odpowiednim wyprzedzeniem, umożliwiającym teoretycznie organowi I instancji zastosowanie art. 155 kpa. Konsekwencją prawną wynikającą z faktu wygaśnięcia zezwolenia jest niemożność przedłużenia ważności tego zezwolenia ani wprowadzenia jakiejkolwiek zmiany w jego treści. W razie, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, organ odwoławczy decyzją kasacyjną eliminuje decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w sprawie. Nie dochodzi zatem do merytorycznego jej załatwienia. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze W. K. wniósł o uchylenie decyzji z 28 marca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 78 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ I instancji decyzją z 3 listopada 2015 r. z urzędu (czego nie przewidują przepisy prawa) zmienił obowiązującą decyzję z 2 października 2012 r., wprowadzając dodatkowe warunki zobowiązujące go do zabudowy całkowitej urządzeń przetwarzających odpady oraz do systematycznego czyszczenia placu manewrowego, zainstalowania zraszaczy w celu ograniczenia pylenia oraz ograniczenia prędkości poruszających się po placu pojazdów. Wskazał, że na podstawie przepisów przejściowych nowej ustawy o odpadach w dniu 9 listopada 2015 r. złożył wniosek o zmianę decyzji w zakresie przedłużenia okresu jej obowiązywania na okres 10 lat. Starosta dopiero w dniu 12 lutego 2016 r. wydał decyzję na okres do 30 czerwca 2016 r. naruszając art. 35 kpa oraz przepisy ustawy o odpadach, które mówią o związaniu organu wnioskiem. Kolejną decyzją przedłużył jej obowiązywanie do 31 października 2016 r. We wszystkich tych decyzjach jednymi z najważniejszych warunków były zabudowa całkowita urządzeń przetwarzających odpady oraz systematyczne czyszczenie placu manewrowego z błota, zainstalowanie zraszaczy w celu ograniczenia pylenia oraz ograniczenie prędkości poruszających się po placu pojazdów. Skarżący podniósł, że we właściwym terminie tj. do 4 października 2016 r. ponownie złożył wniosek o zmianę wydanej wcześniej terminowej decyzji i przedłużenie jej obowiązywania na okres 10 lat. Jego zdaniem, organ I instancji wydłużał postępowania administracyjne ponad terminy ustalone w art. 35 kpa oraz niezgodnie z przepisami zlecił kontrolę instalacji przetwarzającej odpady WIOŚ w Kielcach. W ocenie skarżącego, SKO wydając zaskarżoną decyzję nie dokonało wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy naruszając art. 77 § 1 i 78 § 1 kpa. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny z uwagi na przeprowadzenie postępowania bez wyczerpującego postępowania dowodowego. SKO nie wyjaśniło dlaczego Starosta O. nie wydał decyzji zgodnie z wnioskiem z 9 listopada 2015 r. tj. w czasie przed obowiązywaniem nowych przepisów ustawy o odpadach, w których ustawodawca nałożył obowiązek przeprowadzenia kontroli w trybie w trybie art. 41a ustawy. W ocenie skarżącego, SKO decyzją z 28 marca 2017 r. zaakceptowało sposób postępowania Starosty niezgodny z przepisami prawa tj. narzucanie z urzędu sposobu funkcjonowania instalacji przetwarzającej odpady mimo braku odpowiedniej wiedzy i powołania biegłych w tym zakresie oraz bez udziału strony w tym postępowaniu. Zaakceptowało też wydawanie przez Starostę terminowych decyzji mimo braku takowych wniosków. Skarżący podniósł, że Kolegium nie dokonało analizy zebranego materiału dowodowego dogłębnej analizy zebranego materiału w sprawie skupiając się tylko na analizie sprawy pod względem formalnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w Kielcach uchylająca decyzję organu I instancji z dnia 21 grudnia 2016 r. (odmawiającą wydania decyzji zmieniającej decyzję własną z 12 lutego 2016 r. udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów) i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości. Obie decyzje zapadły w następstwie rozpoznania wniosku W. K. z 5 października 2016 r. (data wpływu do organu) o zmianę decyzji Starosty O. z 12 lutego 2016 r. w zakresie przedłużenia terminu jej ważności "do ustalonego prawem". Ostatnia wymieniona decyzja (tj. z 12 lutego 2016 r.) orzekała w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na przetwarzanie odpadów i została wydana na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 43 ust. 2 pkt 9 ustawy, w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się czas obowiązywania zezwolenia. W ww. decyzji określono, że pozwolenie wydaje się na okres do 30 czerwca 2016 r., przy czym z akt wynika, że ostateczną decyzją z 30 czerwca 2016 r. Starosta O. w trybie art. 155 kpa zmienił decyzję własną z 12 lutego 2016 r. w zakresie okresu obowiązywania pozwolenia orzekając, że pozwolenie to wydaje się na okres do 31 października 2016r. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji z 28 marca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był art. 155 kpa. Wprawdzie przepis ten nie został przywołany w decyzji Starosty O. z 21 grudnia 2016 r., jednak nie ulega wątpliwości, że zmiana decyzji ostatecznej, czyli w tym przypadku decyzji z 12 lutego 2016 r., może nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kpa bądź w przepisach szczególnych. W tym przypadku organ odwoławczy poddał ocenie zastosowanie w sprawie art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić trzeba, że nadzwyczajne postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie powyższego przepisu jest postępowaniem w pełni samodzielnym i nowym w stosunku do postępowania zwykłego (w tym przypadku zakończonego wydaniem decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów z 12 lutego 2016 r.). Celem tego postępowania nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji, lecz ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawiają wymienione w art. 155 kpa przesłanki, tj. interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Rację ma przy tym organ odwoławczy podkreślając, że zawarte w przepisie art. 155 kpa sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo", oznacza, że określone w decyzji ostatecznej uprawnienie lub obowiązek musi być wykonywany (realizowany) w dacie dokonania zmian. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Poprzez wygaśnięcie decyzja nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Skoro celem omawianego przepisu jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie praw i obowiązków, to takie działanie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do tych praw i obowiązków, które w chwili dokonywania zmiany określa (kształtuje, tworzy) decyzja administracyjna, bo to właśnie owa decyzja jest źródłem prawa lub obowiązku podlegającego zmianie lub uchyleniu. Przepis art. 155 kpa ma zatem zastosowanie tylko do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany. Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 kpa, nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia (por. wyroki NSA: z 27 września 2012 r., sygn. akt I GSK 1429/11, z 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08, z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1688/14, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 48 pkt 1 ustawy, zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane. W stanie sprawy, zezwolenie na przetwarzanie odpadów udzielone W. K. decyzją z 12 lutego 2016 r., zmienioną ostateczną, niezaskarżoną do organu II instancji decyzją z 30 czerwca 2016 r., wygasło z dniem 31 października 2016 r. Co za tym idzie, po tej dacie decyzja z 12 lutego 2016 r. nie mogła być już przedmiotem jakiejkolwiek zmiany w trybie art. 155 kpa i to bez względu na to, czy skarżący złożył wniosek w okresie obowiązywania zezwolenia czy już po jego wygaśnięciu. Z powyższych względów stwierdzić należy, iż również rozstrzygnięcie umarzające postępowanie organu I instancji zasługuje na aprobatę. Wobec wygaśnięcia decyzji z 12 lutego 2016 r., nie kształtowała już ona sytuacji prawnej strony w dacie orzekania przez organ I instancji, a w konsekwencji merytoryczne orzekanie o jej zmianie na podstawie art. 155 kpa stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć trzeba, że kwestionują one w znaczniej mierze decyzję z 12 lutego 2016 r. i postępowanie toczące się przed jej wydaniem. Wyjaśnić w tym zakresie należy, że decyzja ta, jak wynika z akt sprawy, stała się ostateczna albowiem skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania. Wszystkie jej postanowienia i nałożone na skarżącego obowiązki pozostawały zatem w obrocie prawnym do daty wygaśnięcia tej decyzji. Tym samym na obecnym etapie postępowania nie może być ona przedmiotem kontroli merytorycznej dokonywanej przez Sąd, a wszelkie zarzuty skargi zasadzone na sprzeczności z prawem decyzji z 12 lutego 2016 r. nie mogły być uwzględnione. Zgodzić się też trzeba z Kolegium, że bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność złożenia wniosku o zmianę decyzji z 12 lutego 2016 r. jeszcze przed jej wygaśnięciem. Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Przepis art. 155 kpa służy tylko ściśle określonemu w tym przepisie celowi, tj. uchyleniu lub zmianie rozstrzygnięcia wyrażonego w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. Na gruncie tego przepisu nie ma możliwości wywiedzenia dodatkowego celu jakim byłaby reaktywacja – na wniosek strony i za zgodą organu, po spełnieniu przesłanek w tym przepisie wymienionych - wygasłych decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest wprawdzie postępowaniem nowym, które wszczyna odpowiedni wniosek złożony przez stronę, ale z uwagi na to, że art. 155 kpa jest przepisem prawa materialnego i stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, data złożenia wniosku i tym samym data wszczęcia postępowania administracyjnego pozostaje bez wpływu na możliwość jego stosowania, a sam wniosek wywołując określone skutki procesowe nie zmienia materialnoprawnych przesłanek z tego przepisu wynikających. Do tych przesłanek – jak już wyżej wspomniano – należy pozostawanie decyzji w obiegu prawnym w chwili orzekania organu (por. przytoczony już wyżej wyrok NSA z 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08). Co się zaś tyczy podniesionej w uzasadnieniu skargi kwestii dotyczącej wydanej – jak twierdzi jej autor – z urzędu decyzji Starosty O. nr [...] z dnia 3 listopada 2015 r., to o ile rzeczywiście decyzja taka została wydana (bo nie ma jej w aktach sprawy, a z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie przed Sądem wynika, że odmówiono w niej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów), podkreślić należy, że w niniejszej sprawie skargą do sądu administracyjnego objęto decyzję z 28 marca 2017 r. i tylko ta decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji mogły być przedmiotem kontroli sądowej w granicach tej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.