II SA/Ke 31/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011r. sprawy ze skargi J. S. na akt Starosty z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za karty pojazdów I. uchyla zaskarżony akt Starosty, II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. stwierdza uprawnienie J. S. do otrzymania zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów seria numer: [...] pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1977r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005r. Nr 108 poz. 908 ze zm.), IV. zasądza od Starosty na rzecz J. S. 359 ( trzysta pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2010r. J. S. zwrócił się do Starosty o zapłatę kwoty 2550 zł (6 x 425 zł), z tytułu zwrotu części opłaty za 6 kart pojazdów dla samochodów marki; - C. nr rej. [...], seria i numer karty pojazdu [...], zarejestrowanego 18 maja 2004r., - R., nr rej. [...], seria i numer karty pojazdu [...], zarejestrowanego 6 sierpnia 2004r., - F., nr rej.[...], seria i nr karty pojazdu [...], zarejestrowanego 7 kwietnia 2005r., - B., nr rej.[...], seria i nr karty pojazdu [...], zarejestrowanego 4 lipca 2005r., - M., nr rej.[....], seria i nr karty pojazdu [....], zarejestrowanego 26 września 2005r., - V. nr rej. [...], seria i nr karty pojazdu [...], zarejestrowanego 29 grudnia 2005r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta pismem z dnia 5 października 2010r. odmówił zwrotu żądanej kwoty i wyjaśnił, że organ rejestrujący pobrał opłatę za wydanie karty pojazdu zgodnie z obowiązującymi w dniu dokonania tej czynności przepisami prawa, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Niekonstytucyjność przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia stwierdził Trybunał Konstytucyjny dopiero w wyroku z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04 (Dz.U. Nr 15, poz. 119), jednakże odroczył utratę mocy obowiązującej do dnia 1 maja 2006r. Wysokość opłaty za wydane karty pojazdu na kwotę 75 zł określiło rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r., które weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006r. Organ podniósł, że nieuiszczenie opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500zł skutkowałoby zwrotem wniosku o zarejestrowanie pojazdu (art. 261 § 2 kpa), zaś organ rejestrujący nie jest władny do ustalenia wysokości opłat a jedynie zobowiązany jest do stosowania w tym zakresie obowiązujących przepisów prawa, co w sprawie uczynił. W związku z odmownym załatwieniem pisma z dnia 31 sierpnia 2010r., dotyczącego zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu J. S. w piśmie z dnia 22 października 2010r. (data wpływu do organu 25 październik 2010r.) wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa. Starosta nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Pismem z dnia 6 grudnia 2010r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, za pośrednictwem Starosty skargę na "czynność Starosty z dnia 5 października 2010r.", domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.) i stwierdzenia na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat, w łącznej wysokości 2550zł za karty pojazdu: [...], które zostały pobrane ponad kwotę wynikającą z przepisu art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ podejmując skarżoną czynność działał przede wszystkim w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. (sygn. akt U 6/2004, OTK-A 2006/1/3), stwierdzającym niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, a także z naruszeniem przepisów prawa wspólnotowego, tj. art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. 2004r.90.864/2). W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że w jego ocenie nie ponosi odpowiedzialności z tytułu stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu, gdyż za delikt legislacyjny odpowiada Skarb Państwa. Organ wskazał, że przepis uznany za niekonstytucyjny pozostaje nadal w systemie prawnym, aż do chwili upływu terminu określonego przez Trybunał Konstytucyjny, trudno zatem kwestionować co do zasady skuteczność oddziaływania takiego przepisu, pomimo uznania jego niekonstytucyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Jednocześnie, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt III CZP 35/07, że o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to, czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza zatem dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zatem zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Odnosząc się do formalnej dopuszczalności skargi należy wskazać, że stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku natomiast aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Starosty zostały spełnione, albowiem skarga J. S. została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Starosty wskazać należy, że karta pojazdu jako dokument identyfikujący pojazd została wprowadzona z dniem 1 lipca 1999r. (art.1 ustawy z dnia 18 grudnia 1997r. o zmianie ustawy - Prawo i ruchu drogowym - Dz.U. Nr 160, poz. 1086). Przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzącego od producenta lub importera nowych pojazdów wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu. W ustępie 4 pkt 2 tego przepisu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust. 5 tej ustawy wskazano, że ustalając wysokość tej opłaty należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 57, poz. 612). Rozporządzenie to zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które z kolei uchylone zostało rozporządzeniem tego Ministra z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003, Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Ostatnio wymienione rozporządzenie obowiązywało do dnia 14 kwietnia 2006 roku. Przepis § 1 ust. 1 tego rozporządzenia został jednak w dniu 17 stycznia 2006r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wydanym w sprawie sygn. akt U 6/04 uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia jej wysokości, zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to organ ten, ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej ministrowi delegacji nie przewidział. Oznacza to, że przepis ten niezgodny jest z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP, albowiem opłata w części wynikającej z jej podwyższenia ponad ustawowe kryteria stanowi nową daninę publiczną. Tego typu daniny mogą być nakładanie jedynie ustawą, na co Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę ( np. orzeczenie K 2/03). Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza, że w okresie pozostawania przedmiotowego rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono, w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, w zgodzie z udzielonym ministrowi właściwemu w sprawach transportu ustawowym upoważnieniem oraz w zgodzie z Konstytucją RP. Wręcz przeciwnie, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006r. nie budzi wątpliwości Sądu, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Zatem wskazana przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do oceny tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Skoro zatem przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją, to pomimo, że Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006r. stwierdzić należy, że § 1 tegoż rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wymaga podkreślenia, iż w myśl art. 178 Konstytucji RP sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W sytuacji zatem, gdy Sąd stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Konsekwencją uznania przepisu w/w rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ jest ustalenie, że poddany kontroli sądowej akt Starosty wydany został bez podstawy prawnej. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej przez niego opłaty pomimo faktu, że jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego ministrowi upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań określonych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt (pkt I wyroku) i stwierdził uprawnienie skarżącego do otrzymania zwrotu opłat za karty pojazdów seria nr [...] pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (pkt III wyroku). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.