II SA/Ke 310/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia 6 lutego 2012r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 12 sierpnia 2011r.nr [...], w sprawie odmowy przyznania Z. B. zasiłku stałego za okres od 1 stycznia 2009 r. do 30 kwietnia 2009r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. B. podniósł, że organ nie wykonał wszystkich zaleceń Kolegium zawartych w poprzednich decyzjach. Zdaniem strony zarówno zasiłku pielęgnacyjnego jak i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego nie należy wliczać do dochodu na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku stałego, gdyż świadczenia te nie są przeznaczone na podstawowe utrzymanie rodziny. Ponadto do dochodu wliczone zostały zasiłki chorobowe, a nie zostały odliczone składki na ubezpieczenie zdrowotne, które musiał płacić do ZUS pomimo, że przebywał na zwolnieniu lekarskim. Skarżący zakwestionował także wliczenie do dochodu, od którego zależy uprawnienie do zasiłku stałego, kwoty otrzymanego zasiłku okresowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonując prawnej i merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji, wskazało, że świadczenia z pomocy społecznej są przyznawane w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 127, poz. 1055). Kolegium zaznaczyło, że podstawą rozstrzygnięcia o przyznaniu i wysokości zasiłku stałego winna być wysokość kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 a, b rozporządzenia w wysokości 351 zł, Podstawę prawną przyznania zasiłku stałego w niniejszej sprawie stanowi art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, w myśl którego zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W myśl art. 6 ustawy całkowita niezdolność do pracy, to całkowita niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 wysokość zasiłku stałego jest zawsze różnicą matematyczną pomiędzy kwotą kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. W myśl art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu, ustalonego zgodnie z ust. 3, nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Ust. 9 art. 8 stanowi, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Organ przywołał też treść przepisu art. 8 ust 5 ustawy w której zawarto definicję dochodu dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazało, że Z. B. został zaliczony wyrokiem Sądu Rejonowego w K., Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 maja 2005r. (sygn. akt. [...]) do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 13 kwietnia 2004r. do 13 kwietnia 2007r. Z kolei orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 25 maja 2007r. został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 31 maja 2012r. Okoliczność ta uzasadnia przyjęcie, że Z. B. w w/w okresie spełniał przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, uprawniającą do nabycia zasiłku stałego. Organ odwoławczy podkreślił, że regułą w sprawach przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest przyjęcie dochodu z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. Natomiast w przypadku utraty dochodu, należy przyjąć dochód z miesiąca złożenia wniosku (bądź przyznania świadczenia z urzędu). Z akt sprawy wynika, że w miesiącu styczniu 2009r. Z. B. nie uzyskał dochodu z prac dorywczych. Wobec powyższego organ winien przyznając pomoc z urzędu przyjąć na potrzeby postępowania dochód z miesiąca stycznia 2009r. W trakcie postępowania ustalono że Z. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem N. B. Dwuosobowa rodzina utrzymywała się w okresie objętym zakresem zaskarżonej decyzji z dochodu z gospodarstwa rolnego o pow. 1,07 ha fizycznych, co stanowi 0,2885 ha przeliczeniowych - w udziale 1/2. Łączny dochód rodziny Z. B. w styczniu 2009r. na który według ustaleń organu składał się zasiłek pielęgnacyjny przyznany Z. B. w kwocie 153 zł miesięcznie, zasiłek rodzinny na syna w kwocie 64 zł miesięcznie, dochód z udziału w gospodarstwie w wysokości 29,86 zł. oraz zasiłek okresowy w kwocie 287,57 zł wynosił 534,43 zł, co w przeliczeniu na osobę dawało dochód 267,22 zł. Organ odwołując się do treści art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.s zauważył, że osoba ubiegająca się o zasiłek stały musi spełnić łącznie warunki dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie musi wynosić poniżej kryterium dochodowego jak i posiadane własne dochody musza wynosić poniżej tego kryterium. Dochód własny Z. B. w styczniu 2009r. wyniósł kwotę 470,43 zł. na którą składał się dochód z tytułu pobieranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153zł., dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 29,86zł. oraz dochód z tytułu pobieranego zasiłku okresowego w kwocie 287,57zł. Dlatego też, w sytuacji gdy dochód własny Z. B. przekroczył kryterium 351 zł, to mimo że dochód na osobę w rodzinie wynosił poniżej tego kryterium niemożliwe było przyznanie zasiłku stałego. Dlatego odmowa jego przyznania przez organ I instancji w ocenie kolegium była zasadna. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w którym skarżący podnosił, że zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego nie należy wliczać do dochodu na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku stałeg Kolegium wyjaśniło, że wykaz świadczeń, które nie podlegają wliczeniu na potrzeby ustalania dochodu, wskazanych w art. 8 ust. 4 u.p.s. stanowi katalog zamknięty. Wobec tego tylko świadczenia tam wymienione nie podlegają doliczeniu do dochodu. Zasiłek rodzinny, jak i dodatki do tego zasiłku są świadczeniami przyznawanymi na pokrycie potrzeb dziecka, wobec tego nie stanowią dochodu rodzica któremu są przyznawane. Niemniej jednak zarówno zasiłek rodzinny, jak i dodatki do niego (oprócz jednorazowych) stanowią dochód rodziny osoby ubiegającej się o zasiłek stały. Odnosząc się do zarzutu odwołania w którym, skarżący podnosił że ustalany dochód winien być pomniejszany o składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Organ opierając się o art. 8 ust. 5 u.p.s. wyjaśnił, że w przepisie tym wskazano w jakiej wysokości należy przyjmować dochód w przypadku ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej w przez osobę prowadząca działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Natomiast w sytuacji, gdy organ ustalił w oparciu o zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., że Z. B. w 2005r. i 2006r. nie osiągnął z działalności żadnych przychodów, wobec tego brak jest podstaw do ich pomniejszenia o składkę zdrowotną, którą według oświadczenia skarżącego z 11 sierpnia 2011r. opłaca korzystając z pomocy siostry. Powyższą decyzje Z. B. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący zrzucił, że organ zastosował jedynie przepisy ogólne w zakresie ustalania wysokości dochodu. Zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę zapisu " jeżeli ustawa nie stanowi inaczej", co w jego ocenie winno obligować organ do zastosowania innych przepisów, w oparciu o które do wysokości ustalanego dochodu nie były by wliczane przychody z: zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, zasiłku pielęgnacyjnego. W tym zakresie wskazywał, że zasiłki te mają oznaczone przeznaczenie i nie są to środki przeznaczane na bieżące utrzymanie rodziny. W zakresie prawidłowości ustalania dochodu odwołał się treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...], z której wynika, że dochód z tytułu zasiłku rodzinnego winien być zaliczany do dochodu rodziny nie zaś dochodu rodzica dziecka któremu jest on przyznany. Uznał również, że wadliwie został uznany przez organ za osobę w rodzinie. Wskazał, że gospodaruje sam, mając na utrzymaniu dziecko. W piśmie procesowym z 30 kwietnia 2012r. podtrzymał dotychczasową argumentację dotyczącą nieprawidłowego, w jego ocenia zaliczania zasiłku rodzinnego, pielęgnacyjnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, do dochodów od których uzależniona jest wysokość zasiłku stałego. Wskazał nadto, że jeżeli ustawodawca przewidział kwotę środków które mają zapewnić minimalne potrzeby życia, czyli nie mogą być niższe od kwoty 351 zł w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie, to przy ustalaniu zasiłku stałego należało uwzględnić dziecko , które jest na utrzymaniu skarżącego. Uznał, iż skoro nie zostały zaspokojone niezbędne potrzeby życiowe, to tym samym została naruszona ustawa o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Kryteria przyznania zasiłku stałego określone są w art. 37 ust. 1 ustawy. Przysługuje on m.in. pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z dyspozycji przepisu wynika, że ustawodawca uzależnił przyznanie tego świadczenia od spełnienia łącznie wszystkich wymienionych tym przepisem przesłanek, to jest: stwierdzenia, że osoba ubiegająca się o zasiłek stały jest niezdolna do pracy oraz wykazania, że zarówno własny dochód jak i dochód na osobę w rodzinie nie przekraczają wysokości kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Stosownie do art. 8 ust 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenia wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się natomiast jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia 24 maja 2005r., sygn. akt [...], Z. B. został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 13 kwietnia 2004r. do 13 kwietnia 2007r., zaś orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 25 maja 2007r. został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 31 maja 2012r. Nie budzi zatem wątpliwości, że spełnia przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, uprawniającą do zasiłku stałego na mocy przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z ustaleń organu wynika, iż Z. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem N. B. Pojęcie rodziny określa art. 6 ust. 14 ustawy, zgodnie z którym są to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Słusznie zatem Kolegium uznało, że skoro Z. B. prowadzi wspólne gospodarstwo razem ze swoim synem przysługuje mu status osoby w rodzinie ,– nie zaś osoby samotnie gospodarującej. Badając kolejną przesłankę jaką jest kryterium dochodowe Kolegium uznało, że wysokość dochodu Z. B. była wyższa od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, co oznacza, że skarżący w aspekcie kryteriów określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie jest osobą uprawnioną do zasiłku stałego w okresie od dnia 1 stycznia 2009r. do 30 kwietnia 2009r. Według ustaleń Kolegium dochód własny Z. B. styczniu 2009r. wyniósł 470,43 zł – na co złożyły się kwoty 153zł z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, 287,57 zł z tytułu zasiłku okresowego, 29,86 dochód z gospodarstwa rolnego. Z tego też względu Kolegium uznało, że dochód własny skarżącego przekraczał określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynoszące 351 zł. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z przedstawionym przez organ odwoławczy wyliczeniem dochodu własnego skarżącego i potraktowanie całej kwoty zasiłku okresowego przyznanego Z. B. jako dochodu własnego. Przepis art. 38 ust 1 ustawy stanowiący podstawę przyznania zasiłku określa, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Jak wskazano wyżej okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostaje prowadzenie przez skarżącego gospodarstwa domowego wspólnie z synem i tym samym przysługujący mu status osoby w rodzinie – nie zaś osoby samotnie gospodarującej. W rezultacie stwierdzić trzeba, że bez względu na jaki cel został przyznany Z. B. zasiłek okresowy, organ udzielił pomocy społecznej w tej formie jego dwu– osobowej rodzinie. W zaistniałym na gruncie niniejszej sprawy stanie faktycznym brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zasiłek okresowy w kwocie 287,57 zł stanowi w całości dochód własny skarżącego. W świetle przedstawionych rozważań organ odwoławczy powinien był uwzględnić jako dochód własny Z. B. jedynie połowę tego zasiłku, a więc kwotę 143,78 zł, nie zaś – jak wskazano w zaskarżonej decyzji – całość tego świadczenia w kwocie 287,57 zł. Kolegium, dokonując w tym zakresie odmiennych ustaleń i ich oceny, dopuściło się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Stanowisko Kolegium, iż wykaz świadczeń, które nie podlegają wliczeniu na potrzeby ustalania dochodu – wskazany w art. 8 ust. 4 ustawy – stanowi katalog zamknięty i brak jest podstaw do odliczenia od dochodu innych niż określone w art. 8 ust. 3 i ust. 4 należności i świadczeń należy podzielić. Podkreślić trzeba, że zarówno zasiłek rodzinny, jak i dodatki do tego zasiłku przyznawane na pokrycie potrzeb dziecka nie stanowią dochodu rodzica, któremu są przyznawane – jest to natomiast dochód rodziny osoby ubiegającej o zasiłek stały. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. Dopiero prawidłowe ustalenie dochodu skarżącego pozwoli organowi na właściwą ocenę i uznanie czy zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki przewidziane art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, uprawniające skarżącego do przyznania zasiłku stałego na okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do 30 kwietnia 2009r. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w przepisie art. 152 ustawy p.p.s.a.