II SA/Ke 311/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi Fabryki na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 20 października 2009r. Fabryka A. S. A. z siedzibą w K. zwróciła się do organu I instancji o wyjaśnienie i sprostowanie niezgodnego ze stanem faktycznym zapisu w ewidencji gruntów i budynków, dotyczącego działki o nr 31/6 położonej w K. w obrębie 0020. W uzasadnieniu wskazano, że z ewidencji gruntów i budynków miasta K. wynika, że przedmiotowa działka stanowi użytek "Bi" czyli inne tereny zabudowane, podczas gdy w rzeczywistości położona jest w urządzonej i istniejącej drodze publicznej stanowiącej ulicę K., zatem powinna być oznaczona symbolem "dr" (drogi). Pismami z dnia 20 listopada 2009r. oraz z dnia 14 grudnia 2009r. organ I instancji zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg o udzielenie informacji, czy przedmiotowa działka znajduje się w pasie drogowym ulicy K.. W odpowiedzi z dnia 3 i 17 grudnia 2009r. Miejski Zarząd Dróg wskazał, że przedmiotowa działka znajduje się w projektowanym pasie drogowym ulicy K. – stanowiącej drogę gminną, jednak znaczna jej część w chwili obecnej jest zagrodzona przez właścicieli działek przyległych i nie jest w pełni wykorzystana jako pas drogowy. Podczas oględzin przeprowadzonych w toku rozprawy administracyjnej w dniu [...] potwierdzono, że część działki nr 31/6 o powierzchni 0,0105 ha została ogrodzona przez właścicieli działek sąsiednich. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany żądanej przez wnioskodawcę, stwierdzając brak podstaw do jej wprowadzenia. Jako powód takiego rozstrzygnięcia wskazano fakt, że znaczna część działki nr 31/6 jest ogrodzona i użytkowana przez właścicieli sąsiednich działek oraz brak doręczenia przez wnioskodawcę – pomimo stosownego wezwania – wykazu zmian gruntowych zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie przepisu § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nie można nikogo zobowiązać do doręczenia wykazu zmian gruntowych, gdyż przepis ten stanowi jedynie, że zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych wprowadza się z urzędu. Zwrócono również uwagę, że zgodnie z przepisami § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Wskazano ponadto na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak ostatecznego ustalenia kwestii faktycznego zasięgu pasa drogowego i w związku z tym konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a w razie potrzeby wykonanie dokumentacji będącej podstawą do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Prezydent Miasta K., ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, zlecił jednostce wykonującej prace geodezyjne i kartograficzne sporządzenie wykazu zmian gruntowych dla przedmiotowej nieruchomości, z którego wynikać będzie zasięg użytku gruntowego "dr" (drogi) na spornej działce. W rezultacie decyzją z dnia [...] organ I instancji wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta K. w obrębie 0020, w jednostce rejestrowej nr 632, zgodnie z wykazem zmian gruntowych, zaewidencjonowanym pod numerem 1939/2010, polegającą na zmianie użytku gruntowego w odniesieniu do nieruchomości położonej w K. przy ul. K., oznaczonej numerem działki 31/6 o powierzchni 0,0209 ha, poprzez wpisanie w miejsce dotychczasowego użytku "Bi" (inne tereny zabudowane) użytków gruntowych: "B" (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 0,0067 ha i "dr" (drogi) o powierzchni 0,0142 ha. W odwołaniu od w/w decyzji Fabryka A. S. A. podniosła, że organ I instancji nie przeprowadził przed wydaniem zaskarżonej decyzji postępowania wyjaśniającego, a wykaz zmian gruntowych będący podstawą do wydania tej decyzji jest niezgodny ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzielił w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji, opierając się w tym zakresie na szczegółowych ustaleniach wykonawcy dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Przywołując definicję użytku gruntowego "B" - tereny mieszkaniowe, zamieszczoną w punkcie 3 ppkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia podkreślono, że część działki nr 31/6, zaliczona przez wykonawcę dokumentacji do tych gruntów, to teren w chwili obecnej funkcjonalnie związany z budynkami mieszkalnymi, jako że został zagrodzony i jest użytkowany przez właścicieli działek nr 34/1 i 33/1, stanowiących tereny mieszkaniowe, zabudowane budynkami mieszkalnymi. Natomiast, jak wynika ze sprawozdania technicznego, pozostała część działki nr 31/6 stanowi drogę asfaltową ulicy K., będącą drogą gminną na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej. Tym samym prawidłowo – w oparciu o definicję zamieszczoną w pkt 3 ppkt 7 załącznika nr 6 do rozporządzenia – zaliczono do użytku gruntowego "dr" część działki nr 31/6, faktycznie zajętej pod drogę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Fabryka A. S.A. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) pkt 3 ppkt 7 lit a załącznika nr 6 do rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19 poz. 115 ze zm.) poprzez przyjęcie, że tylko część działki o numerze 31/6 o pow. 0,0142 ha jest drogą, ponieważ w części działka ta została zagrodzona i jest użytkowana przez właścicieli działek o numerach 34/1 i 33/1 stanowiących tereny mieszkaniowe, podczas gdy z w/w przepisów jasno wynika, iż do użytku o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, zgodnie którymi pasami drogowymi są wydzielone liniami granicznymi grunty wraz z przestrzenią nad i pod ich powierzchniami, w których są zlokalizowane drogi oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogami, b) pkt 3 ppkt 1 w/w załącznika nr 6 do rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że część działki nr 31/6 o pow. 0,0209 ha stanowi użytek "B" - tereny mieszkaniowe i że jest to teren funkcjonalnie związany z budynkami mieszkalnymi, gdyż został zagrodzony i jest użytkowany przez właścicieli działek nr 34/1 i 33/1, stanowiących tereny mieszkaniowe, zabudowanych budynkami mieszkalnymi, podczas gdy z cytowanego wyżej przepisu nie wynika, aby fakt samego tylko postawienia ogrodzenia świadczył o tym, że teren ten jest zajęty pod budynek mieszkalny i urządzenia funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym; sam fakt postawienia ogrodzenia, nie może świadczyć o tym , iż ta część działki stanowi teren mieszkalny i nie jest użytkiem o nazwie "droga". Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Ponadto wskazano, że definicja użytku gruntowego "dr" zawarta w pkt 3 ppkt 7 lit. "a" załącznika nr 6 do rozporządzenia odnosi się do gruntów w granicach pasa drogowego – a nie w granicach działek ewidencyjnych. Z kolei w świetle definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w sytuacji gdy jedynie na części działki ewidencyjnej zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania tą drogą, nie można uznać, że granice tej działki są jednocześnie liniami granicznymi pasa drogowego. Działka ewidencyjna nie staje się bowiem automatycznie w całości drogą tylko dlatego, że na jej części zlokalizowano pas drogowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak ustalonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami (tak art. 2 pkt 8 ustawy). Nośnikiem wskazanych informacji jest zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy operat ewidencyjny, który składa się z teleinformatycznej bazy danych oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Stosownie do przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące m. in. ich położenia, granic, powierzchni – a także będących przedmiotem sporu w niniejszej sprawie rodzajów użytków gruntowych. Szczegółowy tryb i zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków reguluje, wydane na podstawie art. 26 ust. 2 w/w ustawy rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. nr 38, poz. 454 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Akt ten nakłada na starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2, § 46 ust. 1 rozporządzenia). Działka nr 31/6, której użytków gruntowych dotyczy niniejsza sprawa, przed wprowadzeniem zmian dokonanych decyzją organu I instancji była w całości zaliczona do użytku gruntowego o symbolu "Bi" – inne tereny zabudowane – zgodnie z poprzednim zapisem w ewidencji gruntów i budynków miasta K.. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Fabryka A. S.A. konsekwentnie domagała się zmiany tego oznaczenia na "dr" – drogi, argumentując że działka ta w całości położona jest na drodze publicznej stanowiącej ulicę K.. Powyższy stan faktyczny odzwierciedlają mapy zamieszczone na K-I-18, K-I-52. Odnosząc się do stanowiska Kieleckiej Fabryki Pomp "BIAŁOGON" S.A. podkreślić trzeba, że samo żądanie określenia kategorii rodzaju użytków i wprowadzenie zmian przebiegu granic w związku określoną sytuacją faktyczną na gruncie bez wcześniejszego prawnego uregulowania tych kwestii nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008r., sygn. akt: I OSK 1030/07, LEX nr 496216). Z tego też względu Prezydent Miasta K. prawidłowo zwrócił się do Zakładu Obsługi i Informatyki Urzędu Miasta K. Sekcja Geodezji i Kartografii o sporządzenie wykazu zmian gruntowych, z którego wynikać będzie zakres użytku gruntowego "dr" dla spornej działki nr 31/6. Jak wynika bowiem z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. W ten sposób możliwe jest dokonanie aktualizacji z urzędu danych zawartych w ewidencji (§ 46 ust. 1 rozporządzenia). W trakcie realizacji zlecenia wykonawca stwierdził, że część działki nr 31/6 to droga asfaltowa, a ogrodzenie znajdujące się przed działką 33/1 zostało przebudowane i odsunięte od osi drogi, co zostało zobrazowane na odpowiednim szkicu polowym (k. 3 i k 16 operatu technicznego). Pomiary, o jakie oparto się w tym zakresie zostały przeprowadzone zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie przy użyciu urządzenia GPS oraz opisane w operacie technicznym, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 listopada 2010r. pod numerem 1939/2010. Sporządzona dokumentacja zawiera mapę z wykazem zmian gruntowych do aktualizacji ewidencji gruntów, zgodnie z którym działka 31/6 o powierzchni 0,0209 ha wykazana dotychczas w ewidencji gruntów i budynków jako użytek "Bi" - inne tereny zabudowane, stanowi obecnie użytki: "B" - tereny mieszkaniowe o powierzchni 0,0067 ha oraz "dr" - drogi o powierzchni 0,0142 ha. Powyższe zapisy są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, jak również z przepisami rozporządzenia, jako że część działki nr 31/6 zaliczona do gruntów stanowiących użytek "B" to teren w chwili obecnej funkcjonalnie związany z budynkami mieszkalnymi – został bowiem zagrodzony i jest użytkowany przez właścicieli działek nr 34/1 i 33/1, zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Jak wynika z definicji zawartej w pkt 3 ppkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia w zw. z § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia do użytku gruntowego "B" - tereny mieszkaniowe, zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalne związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Natomiast pozostała część działki nr 31/6 – jak prawidłowo ustalił wykonawca dokumentacji geodezyjnej – stanowi drogę asfaltową – ulicę K., będącą drogą gminną na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 25 maja 1987r. Odwołując się w tej mierze do regulacji pkt 3 ppkt 7 lit. a załącznika nr 6 do rozporządzenia w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia wskazać trzeba, że do użytku gruntowego "dr" - drogi zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm.). W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte m. in. pod drogi gminne. Podkreślić trzeba – co słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę – że definicja ta odnosi się do gruntów w granicach pasa drogowego, a nie – jak zdaje się wywodzić skarżąca – w granicach działek ewidencyjnych. Jak wynika bowiem z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Reasumując, skoro w ewidencji gruntów jako drogi ("dr") ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie zaś do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt (...), w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, to stwierdzić należy, że – normatywnie – gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia w zw. z pkt 3 ppkt 7 lit. a załącznika nr 6 do rozporządzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2008r., sygn. akt: I SA/Lu 338/08, LEX nr 498155). Nie można natomiast podzielić stanowiska strony skarżącej, że działka ewidencyjna w myśl powołanych przepisów w całości kwalifikuje się jako użytek gruntowy "dr" (drogi) – w sytuacji gdy jedynie na jej części zlokalizowano pas drogowy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że wobec faktycznego zajęcia pod drogę gminną jedynie części działki nr 31/6, wykazanie użytku "dr" było możliwe tylko w odniesieniu do tego odcinka przedmiotowej nieruchomości – o czym słusznie orzekły w niniejszej sprawie organy administracji publicznej. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.