II SA/Ke 312/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. C. od decyzji Nr [...] Wójta Gminy M. znak: [...] z dnia [...] odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu dolomitów ze złoża "Z.-K." metodą odkrywkową na działce nr 287, położonej w obrębie geodezyjnym wsi Z., gm. M., z powierzchni około 11,34 ha, z uwagi na nie określenie warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ ochrony środowiska, jak również ze względu na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 127 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] poprzedniej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...], organ pierwszej instancji przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające i zaskarżonym rozstrzygnięciem odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia. W podstawie prawnej organ powołał m.in. art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 1 i 7 pkt 4 oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150) a także § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z póź. zm.) oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Następnie zwrócił się do Starostwa Powiatowego o uzgodnienie warunków jego realizacji. Postanowieniem z dnia [...]. Starosta K. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia ze względu m.in. na jego niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Bazując na tym rozstrzygnięciu, organ I instancji stwierdził, że realizacja inwestycji narusza zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu a także zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, obowiązujący w Chmielnicko - Szydłowskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, powołując się przy tym na rozporządzenie Wojewody Nr [...] z dnia [...] Ponadto z decyzji Wojewody z dnia [...] znak: [...] organ wywiódł, iż ustanowiona strefa ochrony ujęcia komunalnego w miejscowości Ł., nie pozwala na wydobywanie kopalin na działce nr 287. Organ I instancji podniósł także, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji tej odwołanie złożył J. C., właściciel Wytwórni Betonów J. C., Zakład Pracy Chronionej, wnosząc jednocześnie zażalenie na postanowienie Starosty K. z dnia 14.10.2009r.W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. bowiem teren, na którym zlokalizowane jest złoże "Z. - K." przeznaczony jest do eksploatacji złóż surowców mineralnych i każda inna działalność na tym terenie jest niezgodna z planem. Powołał się przy tym na wyrok WSA sygn. akt II SA/Ke 307/09 oraz utrzymujący go w mocy wyrok NSA w Warszawie sygn. akt II OSK 1661/09 odnoszący się do tożsamego problemu. Podkreślił, iż władze gminy winny uwzględnić istnienie złoża w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, aby umożliwić eksploatację kopaliny. Utrzymując w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w trakcie prowadzonego przez Wójta Gminy M. postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana przepisów regulujących tryb postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Dotychczasowe przepisy zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 z póź. zm.), w oparciu o które prowadzone były dotychczasowe postępowania środowiskowe, zostały zastąpione nową regulacją, tj. ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227z póź. zm.). Ustawa ta weszła w życie z dniem 15 listopada 2008r., jednak w oparciu o art. 153 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych, na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Oznacza to, że podstawowym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego (tak K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). Obowiązujące przepisy nie przewidują co prawda możliwości odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia uzgodnienia, ale biorąc pod uwagę postanowienia art. 56 ustawy, stwierdzenie sprzeczności zamierzeń wnioskodawcy z postanowieniami aktu prawa miejscowego powoduje, że organ administracji, prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, nie będzie mógł wydać pozytywnej decyzji, a zatem nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania uzgodnieniowego (tak w wyroku WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 314/09 z 09.10.2009r.). Zasadniczą kwestią uniemożliwiającą wydanie przez organ I instancji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przez J. C. planowanego przedsięwzięcia na działce nr ewid. 287 jest niezgodność tego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z zaskarżonej decyzji wynika, że działka nr 287 należąca do inwestora, położona w miejscowości Z., znajduje się w terenach udokumentowanych złóż surowców mineralnych "Z. K. (KD 897- wapienie, gliny zwałowe)", dla których ustalono zakaz zainwestowania w taki sposób, który uniemożliwiałby eksploatację złóż w przyszłości. Działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem - Z-bcikn.R, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest teren rolniczy, zaś przeznaczeniem uzupełniającym - projektowana zabudowa zagrodowa, zieleń śródpolna, ścieżki, drogi, parkingi, drogi dojazdowe do pól, urządzenia infrastruktury technicznej, usługi agroturystyczne. Planowana przez J. C. inwestycja na działce nr 287 jest sprzeczna z tym planem. Symbol Z-bcikn.R oznacza bowiem, że działka nr ewid. 287 położona jest na terenie o charakterze rolnym, z ograniczeniami. Natomiast planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polega na wydobywaniu dolomitów ze złoża "Z. - K. 1" metodą odkrywkową a więc powinno ono być realizowane na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami PG - tereny zakładów eksploatacji powierzchniowej lub R/PG - potencjalne tereny eksploatacji powierzchniowej. Eksploatacja złoża surowców mineralnych nie jest przewidziana na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem R. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. wynika, iż tereny oznaczone w planie symbolem R mogą być wykorzystywane do produkcji rolnej, pomimo, iż bardzo często są to grunty o niskiej klasie bonitacyjnej. Świadczy o tym część VII planu - Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, gdzie w § 31 umieszczono generalny zapis dotyczący sposobu zagospodarowania terenów rolnych: "Wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem R - tereny rolnicze z dopuszczeniem wyłącznie zabudowy zagrodowej, na którym obowiązują zasady opisane w § 61." Co więcej, oznaczenie na planie terenu udokumentowanych złóż surowców mineralnych symbolem np. R ma za zadanie ich ochronę przed takim zagospodarowaniem (np. zabudową mieszkaniową), który uniemożliwiłby eksploatację tych surowców w przyszłości. Ponadto, wbrew przedstawionemu stanowisku przez skarżącego, z wykładni art. 48 Prawa geologicznego i górniczego wynika, iż wystąpienie udokumentowanego złoża kopaliny (co ma miejsce w niniejszej sprawie) nie rodzi obowiązku po stronie gminy sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru. Taka sytuacja implikuje jedynie przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu takiego planu, bądź przy jego zmianie. Skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości. Innymi słowy nie oznacza to obowiązku ukształtowania planu w taki sposób, by umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie zapewnić ewentualną możliwość jej eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba. Rozstrzygnięcie tej kwestii prawodawca pozostawił uznaniu rady gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2008r. sygn. akt II SA/Po 348/08). Tę tezę potwierdzają także powoływane przez odwołującego się wyroki WSA sygn. akt II SA/Ke 307/09 z dnia 30 czerwca 2009r. oraz NSA w Warszawie sygn. akt II OSK 1661/09 z 8 grudnia 2009r. Sądy obu instancji potwierdziły, iż niezgodny z prawem jest zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje możliwość zabudowy mieszkaniowej na terenie udokumentowanego przed wejściem w życie planu złoża surowców mineralnych. Taki sposób zagospodarowania uniemożliwiałby eksploatację złoża surowców w przyszłości. Natomiast oznaczenie terenu jako rolny nie powoduje żadnych ograniczeń na przyszłość, uniemożliwiających eksploatację udokumentowanego złoża. Na dzień rozpatrywania odwołania jednak, planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M.. Jedynym wyjściem z tej niekorzystnej dla odwołującego się sytuacji jest zmiana planu miejscowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C. zarzucił powyższej decyzji oraz postanowieniu Starosty K. z dnia [...] naruszenie prawa materialnego tj. art. 56 ust. 1 i 1b ustawy Prawo ochrony środowiska - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze względu na to, iż plan ten na terenie planowanego przedsięwzięcia (kopalni surowców mineralnych) tj. na działce nr 287 przewiduje tereny rolne oznaczone symbolem R, podczas gdy w rzeczywistości planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ: po pierwsze, działka o nr 287 co do której skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach środowiskowych oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie tylko symbolem R, ale również symbolem KD 897 - tj. złoże surowców mineralnych Z. K., po drugie, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009r. istnieje możliwość inwestowania na terenach rolnych niskiej klasy bonitacyjnej VI i V bez konieczności dokonywania w planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia terenu rolnego, co oznacza, iż planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z ustaleniami przedmiotowego planu. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano także postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Starosty K.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż strona skarżąca nie kwestionuje, iż sporna działka jest położona na terenie rolnym, natomiast zasadnicze znaczenie ma to, iż położona jest na udokumentowanym złożu surowców mineralnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i postanowienie są zgodne z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 7.07.2008r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu dolomitów ze złoża "Z. - K. 1" metodą odkrywkową na działce nr 287, położonej w obrębie geodezyjnym wsi Z., gm. M., z powierzchni około 11,34 ha. Z uwagi na fakt, iż w trakcie prowadzonego przez organy postępowania nastąpiła zmiana przepisów regulujących tryb postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, a mianowicie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 z póź. zm.), zwanej dalej ustawą, w oparciu o które prowadzone były dotychczasowe postępowania środowiskowe, zostały zastąpione ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227z póź. zm.) - zasadnie organy zastosowały w sprawie niniejszej art. 153 ust. 1 ustawy, nakazujący do spraw wszczętych, na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosować przepisy dotychczasowe. A skoro tak, to prawidłowo organy oparły rozstrzygnięcia o art. 56 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do tego przepisu właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, iż wydanie pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych determinują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli plan taki jest uchwalony. Organy obu instancji ustaliły, iż planowane przedsięwzięcie na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 287 jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., co uzasadnia wydanie odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Ustalenia poczynione przez organ są prawidłowe albowiem znajdują pełne potwierdzenie w materiale dowodowym. Także argumentacja prawna organu w tak ustalonym stanie faktycznym zasługuje na akceptację. Nie jest w sprawie sporne, iż działka oznaczona w ewid. gruntów nr 287 należąca do skarżącego, znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem - Z-bcikn.R, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest teren rolniczy, zaś przeznaczeniem uzupełniającym - projektowana zabudowa zagrodowa, zieleń śródpolna, ścieżki, drogi, parkingi, drogi dojazdowe do pól, urządzenia infrastruktury technicznej, usługi agroturystyczne. Natomiast spór w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia, czy położenie części działki na terenie udokumentowanego złoża surowców mineralnych Z. K. (KD 897- wapienie, gliny zwałowe)", uzasadnia wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego. Trzeba zgodzić się z organem, iż planowana przez skarżącego inwestycja na przedmiotowej działce jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Postanowienia planu są jednoznaczne i kategoryczne, co przesądza o zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć. Skoro działka położona jest na terenie, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest teren rolniczy, to okoliczność, iż część działki położona jest na udokumentowanym złożu surowców mineralnych nie zmienia prawidłowych ustaleń organów, że na tym terenie plan nie przewiduje eksploatacji złoża surowców mineralnych. Postanowienia planu przewidują natomiast możliwość realizacji planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem PG - tereny zakładów eksploatacji powierzchniowej lub R/PG – potencjalne tereny eksploatacji powierzchniowej. Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z postanowieniami planu, eksploatacja surowców mineralnych nie jest przewidziana na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem R. Wskazać także należy, iż kwestionowanie przez skarżącego postanowień planu miejscowego w trakcie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest nieuprawnione. Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483), źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Te ostatnie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą kontrowersje, dopóki nie zostanie uchylony lub zmieniony. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez Sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję czy też postanowienie organu administracji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006r., str. 143). Bez wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę zaskarżonych aktów pozostaje okoliczność podniesiona przez skarżącego na rozprawie 30 czerwca 2010r., iż "Wójt nie zamierza zmieniać planu co do obszaru na którym położona jest nieruchomość skarżącego", albowiem Sąd w zakresie swoje kognicji bada legalność aktów administracyjnych w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty ich wydania. Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.