II SA/Ke 313/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. sprawy ze skargi Towarzystwa A. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia 21 stycznia 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa o ponowne rozpatrzenie decyzji własnej z dnia 17 września 2010r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia 9 marca 2010r. znak: [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie lewego wału rzeki W. w K., obręb W., gm. D., oraz obręb Z. - gm. Z., zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Z akt sprawy wynika, że we wniosku z dnia 15.05.2010r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D., uzupełnionym pismem z dnia 13.07.2010r., Towarzystwo zarzuciło organowi rażące naruszenie prawa poprzez naruszenie przepisów art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej ustawą, co doprowadziło do odstąpienia od zasięgnięcia opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., a w rezultacie spowodowało odstąpienie od konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu decyzji z dnia 21 stycznia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przedsięwzięcie polegające na rozbudowie wału przeciwpowodziowego stanowi w myśl § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w zw. z art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy, przedsięwzięcie dla którego sporządzenie raportu może lecz nie musi być wymagane, albowiem jedynie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy). Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 63 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie Starosta S., wykonujący, w myśl art. 156 ustawy w terminie roku od dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. od dnia15.11.2008r.), zadanie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie dotyczącym opinii w sprawie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyraził w dniu 27 października 2009r. opinię o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2010r. Wójt Gminy D. po uzyskaniu opinii Starosty S. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium powyższe okoliczności potwierdzają, że Wójt Gminy D. wydając decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia, nie naruszył obowiązującego prawa, a zatem decyzja z dnia 9 marca 2010r. nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Towarzystwo wniosło o uchylenie obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 7, 10, 77 § 1 i 78 k.p.a. w sposób mający i mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz brak rozpatrzenia wskazanych przez stronę skarżącą we wniosku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. wynikających z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Strona skarżąca podniosła, że swój wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oparła przede wszystkim nie na przepisach ogólnych dotyczących nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 k.p.a.), lecz na przepisie szczególnym, tj. art. 11 Prawa o ochronie środowiska. Przepis ten nie wymaga stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wystarczy że została ona wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Autor skargi wskazał również na naruszenie przepisów ochrony środowiska odnoszących się do zakazów i ograniczeń obowiązujących w rezerwacie przyrody (art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 20 i 22 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody). Obszar planowanego przedsięwzięcia graniczy bowiem bezpośrednio z rezerwatem ornitologicznym "W.", ustanowionym w jego części należącej do województwa ś. rozporządzeniem Wojewody z dnia 9 października 2008r. Nr [...]. Nie ulega zdaniem skarżącego wątpliwości, że etap realizacji ww. przedsięwzięcia będzie dotyczył bezpośrednio tego rezerwatu, np. z uwagi na planowany pobór z terenu rezerwatu tzw. rezerwy ziemnej na potrzeby rozbudowy obwałowania. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem Wójta Gminy D., zawartym w uzasadnieniu jego decyzji, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na obszary podlegające ochronie na mocy ustawy o ochronie przyrody. W skardze podniesiono ponadto, że Kolegium nie zbadało kwestii, czy planowane przedsięwzięcie będzie znacząco niekorzystnie oddziaływać na obszar sieci Natura 2000. Samo położenie poza takim obszarem nie wyklucza potencjalnego znaczącego niekorzystnego wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na stan i funkcjonalność sieci Natura 2000. W odległości zaledwie 3-4 km od planowanej rozbudowy obwałowania znajduje się bowiem (na tzw. K. w Z.) specjalny obszar ochrony siedlisk przyrodniczych sieci Natura 2000 o nazwie "Przełom W.", zatwierdzony w styczniu 2011r. na wniosek Rządu RP przez Komisję Europejską UE. W latach 2009 i 2010 obszar ten znajdujący się na tzw. "Shadow List" podlegał zgodnie z zapisami Dyrektywy Siedliskowej i art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, takiej samej ochronie jak obszary sieci Natura 2000. Z powyższej Dyrektywy wynika, iż negatywny wpływ danego przedsięwzięcia na sieć Natura 2000 może wystąpić także, gdy przedsięwzięcie to fizycznie znajduje się poza granicami obszarów tej sieci. Nie przeprowadzono także wnioskowanego przez stronę dowodu w postaci opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., który z mocy art. 32 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody koordynuje funkcjonowanie ustanowionych i planowanych do ustanowienia w województwie obszarów sieci Natura 2000. Brak ustosunkowania się Kolegium do tego wniosku narusza zdaniem strony skarżącej przepisy art. 7, 77 § 1 i 78 k.p.a. W dalszej części skargi podniesiono, że strona skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji, przez co naruszony został przepis art. 10 k.p.a. Strona nie mogła bowiem ponowić swojego wniosku o zwrócenie się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o zajęcie stanowiska, ani wskazać na okoliczności zatwierdzenia przez Komisję Europejską obszaru sieci Natura "Przełom W.". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, iż przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. istotnie otwiera drogę do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek istnienia wady powodującej jej nieważność z mocy prawa na podstawie odrębnych przepisów. Przykładem takiego przepisu był art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.). Przepis ten jednak utracił moc z dniem 15 listopada 2008r., na mocy art. 144 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej jako ustawa z dnia 3 października 2008r.). W dacie wydawania przez Wójta Gminy D. decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie lewego wału rzeki W. w K., obręb W., gm. D., oraz obręb Z., tj. w dniu 9 marca 2010r., przepis ten już nie obowiązywał, a zatem nie mógł być brany pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Naczelną zasadą działania organów administracji publicznej jest bowiem działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W świetle powyższego organ, dysponując wnioskiem skarżącego Towarzystwa o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z powodu rażącego naruszenia prawa poprzez uchybienie przepisom art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008r. trafnie zakwalifikował ten wniosek jako zmierzający do wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności pkt 2 tego przepisu (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Podkreślić przy tym należy, iż organ w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka merytorycznie w sprawie rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, lecz rozstrzyga wyłącznie o tym, czy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że decyzja środowiskowa Wójta Gminy D. z dnia 9 marca 2010r. nie jest dotknięta wadą powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Przepis art. 63 ust. 1 stanowi zaś, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (ust. 2). Postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2 wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 64 ust. 1 ustawy). W ust. 2 tego przepisu wskazano jakie dokumenty przedkłada zasięgający opinii. Zgodnie z art. 173 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008r. za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 niniejszej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy te zawarte są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 61 tego rozporządzenia przedsięwzięcie polegające na rozbudowie wału przeciwpowodziowego jest przedsięwzięciem, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Przepis art. 156 ustawy z dnia 3 października 2008r. w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, stanowi, że zadania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, w zakresie dotyczącym opinii w sprawie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 15.11.2009r.), wykonuje starosta. Z akt sprawy wynika, iż Starosta S., wykonujący zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w dniu 27 października 2009r. wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko (k. 37 akt adm.). Uzyskanie dodatkowej opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska w tym samym przedmiocie nie było w tej sytuacji potrzebne. Obszar ochrony siedlisk o nazwie "Przełom W." został zatwierdzony jako obszar sieci Natura 2000, jak wynika ze skargi, dopiero w styczniu 2011r. Wskazać również należy, iż w dacie wydawania przez Wójta Gminy D. postanowienia z dnia 2 lutego 2010r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, skarżące Towarzystwo było już stroną postępowania i mogło to postanowienie zaskarżyć, czego nie uczyniło. W dacie wydawania decyzji środowiskowej Wójt Gminy D. dysponował ostatecznym i prawomocnym postanowieniem własnym o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w oparciu o które m.in. wydał w dniu 9 marca 2010r. decyzję środowiskową. Niezasadny jest w ocenie Sądu zarzut naruszenia w decyzji środowiskowej art. 15 i 33 ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 15 w ust. 1 pkt 1-27 wprowadza zakazy podejmowania określonych działań w parkach narodowych i rezerwatach przyrody. Z kolei art. 33 ust. 2 stanowi, że przepis ust. 1 (zabraniający podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000) stosuje się odpowiednio do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, do czasu zatwierdzenia przez Komisję Europejską. Z uzasadnienia decyzji środowiskowej wynika, że organ oceniał wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko, wskazując, że na terenie realizacji inwestycji oraz w zasięgu jej oddziaływania nie znajdują się tereny chronione w myśl ustawy o ochronie przyrody, nie znajdują się tam także obszary Natura 2000, wyznaczone na podstawie Dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979r. w sprawie ochrony dzikich ptaków oraz Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory. Wskazał ponadto, że lokalizacja przedsięwzięcia nie koliduje z pomnikami przyrody. Planowana rozbudowa lewego wału W. nie spowoduje żadnego negatywnego oddziaływania na środowisko oraz nie spowoduje zagrożeń dla środowiska pod względem zanieczyszczeń i dźwięku na istniejące i projektowane obszary objęte ochroną przyrody. Dokonane ustalenia organu oraz stanowiska organów uzgadniających wyrażone w prawem przepisanej formie – postanowień legły u podstaw oceny odnośnie braku negatywnego oddziaływania inwestycji na obszary chronione. Zgromadzony w powyższym zakresie materiał dowodowy jest wyczerpujący. Za nietrafny należy uznać podniesiony w skardze zarzut odnośnie nieuwzględnienia przez Kolegium wniosku skarżącego Towarzystwa o przeprowadzenie dowodu z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.. W sprawie dotyczącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, do której znajduje zastosowanie przepis art. 156 ustawy z dnia 3 października 2008r., organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności jest zobowiązany wyłącznie do ustalenia z urzędu czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, nie zaś do merytorycznego załatwienia sprawy jak w zwykłym postępowaniu. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku ustalania jaki wpływ na środowisko, a także na obszar sieci Natura 2000, będzie miało planowane przedsięwzięcie i prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez zasięgnięcie opinii innego organu, zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji nie przewidują takiego wymogu. Wprawdzie art. 32 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz.U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) stanowi, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska koordynuje funkcjonowanie obszarów Natura 2000 na obszarze swojego działania, jednakże z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby to organ wydający decyzję środowiskową miał obowiązek inicjowania jego działań - np. poprzez wniosek o wydanie opinii. Z tego względu brak wnioskowanej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. nie miał wpływu na wynik postępowania nieważnościowego. Wbrew zarzutom skargi, zarzut naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. uzasadniony brakiem możliwości ponowienia wniosku o zwrócenie się przez Kolegium do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.