II SA/Ke 313/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2016 r., na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] Nr [...] w sprawie odwołania radnego ze składu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta p o s t a n a w i a : odrzucić skargi [...]. W dniu [...] Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania radnego ze składu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta. Zgodnie z treścią § 1 ww. uchwały ze składu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta odwołano radnego W. B. Pismami z dnia 7 stycznia 2016 r. [...] wezwali Radę Miasta do wstrzymania wykonania między innymi wymienionej uchwały i usunięcia naruszenia prawa. W treści pism podniesiono, iż zaskarżona uchwała nie może zostać uznana za prawomocnie podjętą ze względu na naruszenie § 58 pkt 1 i 3 Statutu Miasta przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...], zgodnie z którym nieprawnym było powtórzenie głosowania bez pisemnego wniosku co najmniej 1/10 ustawowego składu Rady zawierającego uzasadnienie, a także w myśl pkt 3 reasumpcji głosowania nie podlegało głosowanie tajne. W związku z tym uchwały podjęte z naruszeniem tych przepisów, w tym uchwała Nr [...] są nieważne. Dodatkowo wskazano, iż kolejność procedowania uchwał Nr [...] i Nr [...] naruszyła § 2 Regulaminu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta stanowiącej załącznik nr 2 do Statutu Miasta poprzez powołanie na funkcje Wiceprzewodniczących Rady Miasta Przewodniczącego i Członka Komisji Rewizyjnej bez ich wcześniejszego odwołania. Wywiedziono, iż powyższe działania naruszają interes prawny [...] jako Radnych Rady Miasta oraz uchybiały przepisom prawa. Organ administracji nie udzielił odpowiedzi na wezwania. Wobec braku odpowiedzi na wezwania, [...] pismem z dnia 2 marca 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Kielce z dnia [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności wobec jej sprzeczności z art. 14, art. 19 ust. 1, art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. – zwana dalej u.s.g.) w zw. z § 58 pkt 1 i 3 Statutu Miasta przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] oraz § 2 Regulaminu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta stanowiącej załącznik nr 2 do Statutu Miasta. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania. Jako podstawę prawną skargi wskazano art. 101 ust 1 u.s.g. oraz stosowne przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej ustawą p.p.s.a.). W treści skargi podniesiono, iż podjęta uchwała narusza interes prawny wszystkich skarżących. Uzasadniając żądanie skargi powtórzono argumentację zawartą w pismach z dnia 7 stycznia 2016 r. oraz dodano, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do ponownego głosowania pomimo niespełnienia określonych w statucie przesłanek formalnych związanych z jego zarządzeniem, przede wszystkim jednak brak było materialno prawnych przesłanek do powtórzenia głosowania, ponieważ kwestionowano sam sposób głosowania przez jedną z radnych, a nie jego wynik. W odpowiedzi na skargi Prezydent Miasta wniósł o ich odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skarg organ przywołał dorobek doktryny oraz przykłady orzeczeń sądów administracyjnych, w świetle których radny nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwał Rady Miasta o charakterze organizacyjnym. Podniesiono nadto, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nie spowodowało naruszenia prawa. Podczas sesji Rady Miasta w dniu 5 stycznia 2016 r. zaistniała wadliwość przebiegu głosowania, a jednocześnie niedopuszczalność jego reasumpcji. W tej sytuacji Rada Miasta zasadnie zdecydowała o powtórzeniu głosowania, a prowadzący obrady Wiceprzewodniczący, zgodnie z art. 19 ust 2 u.s.g. wdrożył wolę Rady w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skargi podlegają odrzuceniu. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika natomiast, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 u.s.g. Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 101 tej ustawy: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W pierwszej kolejności zatem rozważaniu podlega charakter zaskarżonej uchwały. Przystępując do oceny pierwszego z warunków godzi się na wstępie przywołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4. NSA stwierdził, że w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy organów samorządu. Uchwały organów samorządu regulują działalność organów samorządu, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 – 2 u.s.g. W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu. A zatem, uchwała rady gminy dotycząca powołania lub odwołania określonej osoby ze składu organu gminy nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 101 u.s.g. Zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w tym trybie objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym. Powyższe poglądy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w pełni podziela i uznaje, że zaskarżona uchwała jest uchwałą "z zakresu administracji publicznej". W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismami z dnia 7 stycznia 2016 r. [...] wezwali bowiem Radę Miasta do wstrzymania wykonania uchwał i usunięcia naruszenia prawa. Wezwania okazały się bezskuteczne – Rada Miasta nie udzieliła na nie żadnej odpowiedzi. Także termin do złożenia skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. został zachowany. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 wskazując, iż do ustalenia terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Skarżący wnieśli skargi w dniu 3 marca 2016 r. zachowując termin przewidziany prawem. W następstwie pozytywnego ustalenia dwóch wymogów wniesienia przedmiotowej skargi Sąd miał w dalszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżących do zaskarżenia uchwały Nr [...]. Rozpoczynając rozważania w powyższym kontekście należy podnieść, iż stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, spoczywa na skarżącym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 roku, sygn. akt IV SA/Gl 1273/13, LEX nr 1647643). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę rady gminy należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008r., II SAB/Bd 21/08 oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001r., sygn. akt II SA 3157/00). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarżący nie dopełnili obowiązku wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła ich własny, indywidualny interes prawny. Nie wywiedziono w żaden sposób, iż uchwała, naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących i pozbawia ich np. pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Z pewnością obowiązkowi temu nie czyni zadość zamieszczenie w treści skarg jednego zdania, w myśl którego "podjęte uchwały naruszają interes prawny wszystkich skarżących". Dokonując z urzędu oceny istnienia trzeciego z warunków skutecznego wywiedzenia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących. Z treści pism z dnia 7 stycznia 2016 r. wynika, iż zdaniem skarżących wskazane nieprawidłowości naruszają ich interes prawny, jako Radnych Rady Miasta. Ustosunkowując się do powyższego podniesienia wymaga, iż legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym. Taką tezę wyrażano w licznych orzeczeniach i sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela. Mianowicie, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992/3-4/89 korzystanie z praw radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.) przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W myśl postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1994 r., sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995/2/73 korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 u.s.g. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia - w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Nie można natomiast traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa (por. postanowienie NSA z dnia 09 listopada 1995 roku, sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170). Radny nie ma prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień (wyrok NSA z dnia 20 marca1997 r., sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26). Pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 1436/01, LEX nr 53379). Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2534/10, LEX nr 992527). Skarżący nie może opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady gminy, jeżeli nie wykazuje, że skarżona uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi – a więc radzie gminy, a nie jej poszczególnym członkom – radnym. Nawet potencjalne naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 marca 2014 roku, sygn. akt III SA/Lu 690/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując należy wskazać, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26, Lex nr 30351, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r. sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, Lex nr 25895, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003r. sygn. akt VSA 1785/02, niepubl.). Rozważając nadto istnienie omawianego warunku w kontekście podnoszonego w skargach naruszenia art. 19 ust 1 u.s.g. wskazać należy, iż przepis ten stanowi podstawę dla czynnego i biernego prawa wyborczego każdego radnego w kwestii wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy. Daje on każdemu radnemu prawo udziału w głosowaniu nad kandydaturą przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy oraz prawo do tego, by kandydować na te stanowiska. W tym sensie faktycznie przepis ten dotyczy interesu prawnego każdego radnego, którym jest tutaj zarówno czynne, jak i bierne prawo wyborcze. W sytuacji, gdyby ktoś zabronił radnemu bądź to możliwości oddania głosu na kandydata, bądź kandydowania na to stanowisko, naruszyłby jego interes prawny i wobec tego mógłby on domagać się jego ochrony. Interesem prawnym jest tu możliwość brania udziału w głosowaniu i w wyborach (tak: Wilczyńska A., Glosa do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2010 r., II OSK 1865/09). W świetle powyższego należy uznać, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła żadnego interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Brak naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej powoduje, że skarżący nie mają wymaganej przez art. 101 ust 1 u.s.g. legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Konstatując należy podnieść, iż złożone skargi pochodziły od osób nie mających legitymacji skargowej. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekła jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.