II SA/Ke 313/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz E. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 11 marca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z 15 stycznia 2019 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że E. M. wystąpiła do MOPR w Kielcach z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Powołując się na ustalenia organu I instancji, SKO podało, że A. M. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,2100 ha przeliczeniowego, natomiast wnioskodawczyni posiadała w 2017 r. gospodarstwo rolne o powierzchni 5,8900 ha. W aktach sprawy znajduje się umowa z 6 listopada 2015 r. o przekazaniu posiadania tego gospodarstwa E. M. na okres 10 lat. Wnioskodawczyni przedłożyła także porozumienie z 31 grudnia 2017 r. o rozwiązaniu tej umowy 31 grudnia 2017 r. Organ odwoławczy podniósł, że samo posiadanie gospodarstwa rolnego stanowi podstawę do doliczenia do dochodu rodziny dochodu z takiego gospodarstwa. Z gospodarstwa rolnego, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymuje się bowiem także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego, pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, np. w dzierżawę lub użytkowanie. Ponadto SKO zauważyło, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego poprzez np. jego sprzedaż, darowiznę lub zakończenie dzierżawy, nie jest dochodem utraconym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 22 tej ustawy zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zatem ustawodawca odrębnie uregulował zasady uzyskiwania i utraty dochodu z pracy, a inaczej dochodu z gospodarstwa rolnego. Kolegium zaznaczyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że przepisów dotyczących utraty dochodów nie należy stosować rozszerzająco. Dlatego też do dochodu rodziny należy doliczyć dochód z gospodarstwa należącego do A. M. i wnioskodawczyni o powierzchni 5,8900 ha przeliczeniowego za okres od stycznia do grudnia 2017 r. czyli łącznie 7,1000 ha. Organ II instancji wskazał, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego obwieszczeniem z dnia 21 września 2018 r. ustalił, że przeciętny dochód z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego w 2017 r. wyniósł 3399 zł. Roczny dochód z jednego ha przeliczeniowego wynosił w 2017 r. 3399 zł. Dochód z gospodarstwa rolnego za 2017 r. wynosił zatem 24 132,90 zł, a miesięczny dochód z 1 ha wynosił 2011,07 zł. Zdaniem Kolegium ustalając dochód rodziny, organ I instancji zasadnie uznał za utracony dochód jaki wnioskodawczyni uzyskiwała w Firmie [...] " (rozwiązanie umowy o pracę), a także w MOPR w Kielcach z powodu uzyskania prawa do urlopu wychowawczego od 16.11.2018 r. do 30.09.2019 r. Miesięczny dochód rodziny wynosił do listopada 2018 r., 5179,28 zł , czyli 1726,43 zł na osobę, natomiast od grudnia 2018 r., 3325,70 zł, czyli 1108,57 zł. na osobę w rodzinie. Tak ustalony dochód przekracza kryterium dochodowe wynoszące 674,00 zł. Kończąc SKO podniosło, że w niniejszym przypadku nie zostały spełnione przesłanki do uzyskania świadczeń rodzinnych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, E. M. zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 ust. 22 oraz 23 pkt c ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że prowadzenie działalności rolniczej nie mieści się w katalogu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" oraz, że zaniechania prowadzenia gospodarstwa rolnego nie można utożsamiać z utratą pracy zarobkowej, podczas gdy samo posiadanie gospodarstwa rolnego ma istotne znaczenie przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, a zatem zaprzestanie prowadzenia takiej działalności nie może pozostać indyferentne dla przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, 2. art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne nieuwzględnienie jako dochodu utraconego, dochodu doliczonego z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, a tym samym niezmniejszenie dochodu rodziny o kwotę utraconego dochodu, podczas gdy utrata tego dochodu jest permanentna i powinna być uwzględniana przy obliczaniu dochodu rodziny, 3. art. 3 ust 1 lit c w zw. art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji automatyczne doliczenie do dochodu rodziny, dochodu z gospodarstwa rolnego, pomijając zupełnie okoliczność, czy gospodarstwo to rzeczywiście generuje jakiekolwiek dochody, w konsekwencji uznanie, że posiadanie gospodarstwa jest tożsame z uzyskiwaniem dochodów, co skutkowało odmową przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych, 4. art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie obywateli i pozbawienie osób, które posiadały gospodarstwo rolne możliwości odliczenia dochodu utraconego oraz pominięciu okoliczności wykonywania tej formy aktywności, czy osiągania z niej dochodu, podczas gdy obligatoryjne jest doliczenie do dochodu rodziny, dochodu uzyskiwanego z prowadzenia gospodarstwa rolnego na podstawie 1 ha przeliczeniowego, nawet jeśli działalność taka nie przynosi dochodów albo nie jest wykonywana, 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów dokonanej w oparciu jedynie o część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem zbadania okoliczności wskazujących na brak uzyskiwania dochodu oraz, że rezygnacja z prowadzenia działalności rolniczej miała charakter stały, tym samym dochód rodziny powinien zostać zmniejszony o kwotę dochodu utraconego, nie bacząc przy tym na interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności skarżącej. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zastrzeżenie budzi fakt doliczenia dochodu z posiadania gospodarstwa rolnego do dochodu rodziny, pomijając zbadanie okoliczności, czy z tego gospodarstwa faktycznie jest osiągany jakiś dochód i czy stanowi ono źródło utrzymania wnioskującego o dane świadczenie. Ponadto posiadanie gospodarstwa rolnego jest formą pracy zarobkowej, która odgrywa ważną rolę w procesie ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Zdaniem skarżącej zaniechanie prowadzenia działalności gospodarczej znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 3 ust. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż prowadzenie działalności rolniczej niewątpliwie ma charakter zarobkowy. Rezygnacja z prowadzenia takiej działalności powinna rzutować na wysokość osiągniętego dochodu rodziny, a tym samym na możliwość ubiegania się o świadczenie rodzinne. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja określona w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż 31 grudnia 2017 r. rozwiązana została umowa przekazania posiadania gospodarstwa rolnego - stanowiąca podstawę doliczenia dochodu. Fakt braku uwzględnienia utracenia z tego tytułu dochodu, który ma charakter stały, stanowi naruszenie art. 3 ust. 22 oraz 23 pkt c oraz 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (ten ostatni przepis nie ma jednak w sprawie zastosowania). Dokonując tak określonej kontroli, w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ale przede wszystkim z innych powodów, aniżeli te, które zostały w niej wskazane. Mianowicie, na wstępie zauważyć należy, że ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. na datę wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2018 r., poz. 2220), dalej określanej również jako ustawa, definiując pojęcie gospodarstwa rolnego w art. 3 pkt 6 poprzez odwołanie się w tym względnie do przepisów ustawy o podatku rolnym, nie zawiera definicji pojęcia "posiadanie gospodarstwa rolnego". Jednocześnie ustawa wiąże z posiadaniem takiego gospodarstwa obowiązek doliczenia do dochodu rodziny dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego, w sposób szczegółowy określając sposób liczenia tego dochodu. Treść art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892 oraz z 2018 r. poz. 1588 i 1669) świadczy o tym, że ustawodawca nakazuje liczyć ten dochód w sposób szacunkowy, w zupełnym oderwaniu od faktycznie uzyskiwanego dochodu. Ponieważ brak jest legalnej definicji posiadania gospodarstwa rolnego na użytek stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalając, co należy rozumieć pod tym pojęciem, konieczne jest dokonanie analizy innych przepisów znajdujących się w tej ustawie, a dotyczących kwestii związanych z dochodem z gospodarstwa rolnego. I tak, zgodnie z art. 5 ust. 8a ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: 1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z kolei w myśl art. 5 ust. 8b. Ustalając dochód rodziny uzyskany przez dzierżawcę gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę na zasadach, o których mowa w ust. 8a, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy. ust. 8c. Ustalając dochód rodziny uzyskany z wydzierżawionego od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa gospodarstwa rolnego, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że z posiadaniem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia wówczas, gdy osoba występująca z wnioskiem o przyznanie świadczenia jest właścicielem takiego gospodarstwa lub jego wieczystym użytkownikiem albo też włada tym gospodarstwem na podstawie takiego tytułu prawnego, który upoważnia ją do oddania tego gospodarstwa w dzierżawę (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r. sygn. I OSK 976/10, w uzasadnieniu którego Sąd ten wskazał, że w rozumieniu u.ś.r. "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, to jest w dzierżawę lub w użytkowanie - wyrok dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Nie może budzić wątpliwości to, że nie jest dopuszczalne wliczenie do dochodu dwóch rodzin za ten sam okres dochodu liczonego w sposób określony w art. 5 ust. 8 ustawy z tego samego gospodarstwa rolnego. Jeżeli więc, stosownie do art. 5 ust. 8a, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary oddane w dzierżawę z wyjątkami przewidzianymi w zacytowanych wyżej punktach 1, 2 i 3, oznacza to, że jeżeli doszło do przekazania przez właściciela posiadania gospodarstwa rolnego nie w dzierżawę o jakiej mowa w punktach 1 i 3 ale w innego rodzaju posiadanie/dzierżawę/ użytkowanie w potocznym tego słowa znaczeniu, dochód z tego gospodarstwa wlicza się do dochodu jego właściciela, nie zaś posiadacza zależnego. Z kolei z regulacji zawartej w zacytowanych wyżej ust. 8b i 8c art. 5 ustawy wynika, że tylko taki dzierżawca, który zawarł umowę stosownie do przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników albo umowę, na podstawie której wydzierżawiający pobiera rentę określoną w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w innych przepisach, o których mowa w art. 5 ust. 8a pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz dzierżawca, który objął w posiadanie gospodarstwo na podstawie umowy zawartej z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa ma doliczany do dochodu rodziny dochód z tego gospodarstwa, z tym, że pomniejszony o wysokość czynszu. W niniejszej sprawie, jak wynika ze znajdującej się w aktach umowy z 6 listopada 2015 r. zatytułowanej "umowa przekazania posiadania" wynika, że na jej podstawie B. J. - posiadacz/użytkownik gospodarstwa rolnego położonego w Śniadkowie o powierzchni 5,31 ha, przeliczeniowych 5,91 ha - przekazał E. M. posiadanie/użytkowanie gruntu rolnego na okres 10 lat. Umowa ta została rozwiązana 31 grudnia 2017 r. Spór między skarżącą a organem sprowadzał się do tego, czy doszło w ten sposób do utraty dochodu. Tymczasem organy w niniejszej sprawie powinny były przede wszystkim ustalić, czy umowa 6 listopada 2015 r., na podstawie której E. M. posiadała w 2017 r. gospodarstwo rolne, była umową, o której mowa w art. 5 ust. 8a pkt 1 lub pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tylko bowiem w takiej sytuacji dochód z tego gospodarstwa należałoby wliczyć do dochodu rodziny skarżącej, nie zaś do dochodu rodziny B. J. , gdyby on także wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia rodzinnego. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalna taka wykładnia przepisów dotyczących posiadania gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która dopuszczałaby możliwość wliczania dochodu z tego samego gospodarstwa rolnego, liczonego zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy, do dochodu dwóch różnych rodzin za ten sam okres. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że samo Kolegium w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że z gospodarstwa rolnego, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymuje się ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego, pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, np. w dzierżawę lub użytkowanie. Tymczasem ze znajdującej się w aktach umowy nie wynika, aby skarżąca był uprawniona do przekazania tego gospodarstwa w dzierżawę lub użytkowanie. Co więcej, zauważyć należy, że stosownie do art. 698 § 1 kc bez zgody wydzierżawiającego dzierżawca nie może oddawać przedmiotu dzierżawy osobie trzeciej do bezpłatnego używania ani go poddzierżawiać. Z urzędu stwierdzić także należy, że Kolegium błędnie ustaliło, że miesięczny dochód z 1 hektara przeliczeniowego wynosił w 2017 r. 2011,07 zł podczas, gdy taki dochód miesięczny był z całego gospodarstwa o powierzchni 7,1 ha Mając powyższe na uwadze, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić czy umowa, którą zawarła E. M. jest umową dzierżawy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 8a pkt 1 lub 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeśli nie była to tego typu umowa, nie powinien wliczać do dochodu rodziny skarżącej dochodu z tego gospodarstwa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, uznać je należy za niezasadne. Gdyby bowiem okazało się, że skarżąca była posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy, a w tym konkretnym przypadku, gdyby zawarła ona umowę dzierżawy przewidzianą w art. 5 ust. 8a pkt 1 lub 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wówczas rozwiązanie tej umowy nie mogłoby zostać uznane za utratę dochodu. Słuszne jest bowiem stanowisko organów odnośnie tej kwestii, że w art. 3 pkt 23 ustawy ustawodawca w sposób enumeratywny określił przypadku utraty dochodu. Niewskazanie, że taką utratą jest wyzbycie się gospodarstwa rolnego nie jest niedopatrzeniem ustawodawcy ale celowym działaniem, o czym świadczy chociażby to, że do 13 stycznia 2006 r. utratę dochodu stanowiło również wydzierżawienie gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 8a (art. 3 pkt 23 g ustawy, który zawierał taką regulację został uchylony ustawą z 29 grudnia 2005 r. – Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2260). Nie można również traktować - na użytek obliczania dochodu w celu uzyskania zasiłku rodzinnego - wyzbycia się posiadania gospodarstwa jako zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Ustawodawca bowiem, jeśli chodzi o posiadanie gospodarstwa rolnego i obliczanie w związku z tym dochodu z takiego gospodarstwa, przewidział szacowanie tego dochodu niezależnie od faktycznych zysków (lub strat) jakie ono przynosi, a więc i niezależnie od tego, czy ktoś prowadzi działalność rolniczą czy też nie. Nie można w związku z tym, na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i związanej z tym konieczności ustalenia dochodu rodziny uwzględniać uchwały z 11 grudnia 2012 r. sygn. I OPS 5/12, na którą powołuje się skarżąca. Uchwała ta dotyczyła bowiem nie kwestii ustalenia wysokości dochodu, ale kwestii rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, od zaistnienia której to przesłanki uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1800).