II SA/Ke 314/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi B. Ż. i W. Ż. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [....] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K., M. Z. oraz A. C. i P. C. od decyzji Starosty W. z dnia [...], znak: [...] dotyczącej wprowadzenia zmiany w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu C. polegającej na ujawnieniu w części opisowej ewidencji gruntów działki nr 22 o powierzchni 0,2006 ha stanowiącej drogę, jako jej władających: [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 24 maja 2004 r. do Starostwa Powiatowego we W. wpłynęło pismo A. K. dotyczące drogi oznaczonej jako działka nr 22, położonej we wsi C.. W piśmie tym A. K. domagał się wniesienie aneksu do planów geodety R. L. z 1974 r., który nie zaznaczył na nich, że jest to droga tylko na dojazd do łąk. Starosta W. po analizie posiadanej dokumentacji geodezyjno- kartograficznej w dniu 27 maja 2004 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wsi C., polegających na ujawnieniu w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu C. drogi oznaczonej na mapie ewidencji gruntów jako działka nr 22. Dalej organ odwoławczy podał, że jak wynika z orzeczenia Głównej Komisji Ziemskiej z dnia [...] Okręgowa Komisja Ziemska zatwierdziła projekt scalenia gruntów wsi C.. Na skutek scalenia wydzielone zostały działki, które oznaczone zostały na planie wykonanym przez mierniczego S. G.. Jak wynika z mapy scalenia gruntów wsi C. z 1932 r. z powstałych w wyniku scalenia działek wydzielono, w trybie ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scaleniu gruntów (Dz. U. z 1927 r. Nr 92 poz. 833 ze zm.) pas drogi. Zgodnie z obowiązującym wówczas § 53 rozporządzenia Ministrów Reform Rolnych i Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 1928 r. w sprawie wykonania ustawy o scaleniu gruntów (Dz. U. R.P. Nr 87 poz. 763) grunty pod istniejącymi drogami, które nie były wywłaszczone, względnie nie stanowią własności publicznej, formalnemu rozgraniczeniu nie podlegają, natomiast winny one być uwidocznione na planach z zachowaniem tych wymiarów, jakie stosownie do obowiązujących przepisów mieć winny, powierzchnie powyższych działek należy włączyć do poszczególnych parcel. W 1961 r. w czasie zakładania ewidencji gruntów i budynków dla wsi C. wydzielono działkę nr 1164 stanowiącą drogę. W skład tej działki weszła droga wydzielona w czasie scalenia 1932 r. z parceli z nią sąsiadujących. Zgodnie z protokołem ustalenia stanu władania, jako władającego działką nr 1164 podano Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji we W.. W wyniku założenia ewidencji gruntów dla wsi C. zmieniono również numerację działek powstałych w wyniku scalenia z 1932 r. Działka nr 1164 o powierzchni 0,64 ha (użytek - droga) uwidoczniona została na mapie ewidencji gruntów wsi C. i wpisana do rejestru gruntów w jednostce rejestrowej nr 311, a jako osobę władającą tą działką wpisano "Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych we W. Prezydium PRN". Miało to uzasadnienie w obowiązujących wówczas przepisach dotyczących zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów. W wyniku przeprowadzonej w 1974 r. aktualizacji ewidencji gruntów z działki nr 1164-droga, wydzielono część gruntu i oznaczono go jako działka nr 22. W skład działki nr 22 weszła droga dojazdowa do pól wykazana na mapie scalenia gruntów z 1932 r. Działka nr 22 została wykazana na mapie ewidencji gruntów wsi C., jednak nie ujawniono jej w części opisowej ewidencji gruntów tj. w rejestrze gruntów. W trakcie aktualizacji ww. ewidencji m.in. ustalono ponownie stan władania działek sąsiadujących z działką nr 22 stanowiącą drogę. Jak wynika z protokołu ustalenia stanu władania, żadna z osób będąca władającą bądź właścicielem działek sąsiadujących z drogą oznaczoną jako działka nr 22, nie wniosła żadnych zastrzeżeń co do ustalonego zasięgu władania. Założona w 1964 r., a zaktualizowana w 1974 r. ewidencja gruntów wsi C. stała się podstawą do wydania aktów własności ziemi na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W dniu 28 października 2008 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W. przyjęto zleconą dokumentację. Z opracowania tego wynika, że większość nieruchomości sąsiadujących z drogą oznaczoną jako działka nr 22 ma uregulowany stan prawny, który jest zgodny ze stanem wykazanym w ewidencji gruntów. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że Starosta W. nie uwzględnił stanu faktycznego ustalonego przy założeniu ewidencji gruntów i budynków. Ponadto Starosta W. wszczął postępowanie w sprawie ujawnienia w rejestrze gruntów obręb C. działki nr 22 z urzędu w sytuacji, gdy wcześniej został złożony wniosek przez A. K., Z. K. i M. Z, dotyczący również tej działki. Z brzmienia art. 61 § 1 kpa organ II instancji wyciągnął wniosek, że nie można prowadzić równolegle dwóch postępowań administracyjnych w odniesieniu do tego samego przedmiotu z tego tylko powodu, że jedno zostało wszczęte na wniosek, a drugie z urzędu. Dlatego organ I instancji winien w pierwszej kolejności rozpatrzyć złożony wniosek. Jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania Starosta stwierdzi, że sprawa wymaga również przeprowadzenia postępowania z urzędu, to postępowanie takie powinno być wszczęte po zakończeniu sprawy prowadzonej na wniosek. Oceniając działania Starosty W. w powyższej sprawie organ II instancji stwierdził, że Starosta nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz nie odniósł się do całego materiału dowodowego, przez co wydał wadliwą decyzję. Błędem postępowania pierwszoinstancyjnego jest również to, że Starosta prowadził je z urzędu, mimo złożonego wniosku. Reasumując Inspektor stwierdził, że w ponownym postępowaniu organ I instancji winien rozważyć potrzebę umorzenia postępowania prowadzonego z urzędu i odnieść się do wniosku strony, znajdującego się w aktach sprawy, określając dokładnie zakres postępowania i osoby będące stronami tego postępowania. W skardze na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. Z. i B. Z., domagając się jej uchylenia, zarzucili obrazę przepisu art.138 § 2 kpa przez błędną jego wykładnię w kontekście materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji, błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji, a wynikające z nie przeprowadzenia analizy prawno-własnościowej drogi nr 22 oraz pominięcie, iż Z.K., M. Z. oraz A. i P. C. nie mają legitymacji czynnej z powodu braku jakichkolwiek praw do przedmiotowego pasa gruntu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez Starostę W. z dwóch powodów: nie wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego powstałego przy założeniu ewidencji gruntów i budynków wsi C., co łączy się z brakiem odniesienia się do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz z powodu błędnego prowadzenia przedmiotowego postępowania z urzędu mimo złożonych wniosków. Mając na uwadze tak sformułowane przyczyny kasacyjne stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest zgodne z prawem, aczkolwiek organ odwoławczy nie dostrzegł wszystkich uchybień Starosty W.. Mianowicie jak wynika z sentencji decyzji z dnia [...] organ I instancji orzekł o ujawnieniu w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obręb C. jako władających w częściach równych działką nr 22 m.in. H. K., B.K., Z.M., A.M., G.R., Z. K.. Osoby te zostały także wymienione w załączonym do tej decyzji wykazie stron postępowania. Pomimo jednak uznania wskazanych osób za strony postępowania, nie zostały one zawiadomione o wydaniu ww. decyzji. W aktach administracyjnych nie ma bowiem żadnych dowodów jej doręczenia tym osobom. Powyższe spowodowało, że w niniejszym postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające status strony, co stanowi naruszenie art. 10 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak czynnego udziału strony w postępowaniu, może także stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 kpa). W tym miejscu podnieść należy, że wprawdzie organ odwoławczy doręczył zaskarżoną decyzję stronom postępowania pominiętym przez Starostę W., jednak nie może to "naprawić" postępowania przed organem I instancji, gdyż stanowiłoby to naruszenie wynikającej z art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności i pozbawiłoby te osoby prawa do udziału w dwukrotnym rozpoznaniu sprawy. Ponadto organ I instancji za stronę postępowania uznał zmarłą J.K. pomimo, że znany był mu fakt (a przynajmniej powinien być znany ze zwrotnego potwierdzenia odbioru k.433 tom IV), że osoba ta nie żyje. Błąd ten popełnił również organ odwoławczy, ale wobec wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej, a w rezultacie konieczności powtórzenia całego postępowania od początku Sąd uznał, że to uchybienie organu odwoławczego nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania przy udziale wszystkich osób, mających interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, w chwili obecnej przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych, co nie oznacza, że organy nie mogą ich wziąć pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Stwierdzona wadliwość formalna powoduje również, że Sąd nie oceniał zasadności uchylenia decyzji Starosty W. przez organ odwoławczy z powodu pierwszej podanej przez niego przyczyny, która podważa merytoryczną treść tej decyzji. Odnosząc się natomiast do drugiej przyczyny kasacyjnej tj. prowadzenia postępowania z urzędu mimo złożonego wniosku, to jest ona prawidłowa. Tytułem uzupełnienia stwierdzić jedynie należy, że w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Jeżeli z wniosku wynika, że wpłynął on do organu właściwego i dotyczy sprawy indywidualnej, której załatwienie może nastąpić w drodze decyzji, to organ nie może równocześnie wszcząć postępowania w tej sprawie z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu w tej samej sprawie jest wówczas bezprzedmiotowe. Dlatego też w niniejszej sprawie organ winien dokładnie ustalić, czego domagał się we wniosku, który wpłynął do Starosty Powiatowego we W. w dniu 30 marca 2004 r. Z.K. oraz we wniosku z dnia 24 maja 2004 r. Z.K. i M. Z. i w zależności od wyniku tych ustaleń bądź przekazać te wnioski do osobnego rozpoznania, a z urzędy wszcząć postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wsi C., polegające na ujawnieniu w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu C. drogi oznaczonej na mapie ewidencji gruntów jako działka nr 22, bądź postępowanie w tym przedmiocie wszcząć z wniosków ww. osób, a prowadzone wcześniej postępowanie z urzędu umorzyć jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270).