II SA/Ke 315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2011r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wpłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 1 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji Starosty K. z dnia [...] orzekającej o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania dla H. S. za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, pod budowę kopalni "J.", decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] Nr [...] nieruchomość położoną w G., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki nr 1479 i nr 1629 o łącznej powierzchni 2235 m², utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] Naczelnik Gminy G. wywłaszczył od H. S. s. M. – na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych, pod budowę kopalni "J." nieruchomość położoną w G., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki nr 1479 i 1629 o łącznej powierzchni 2235 m². Po wszczęciu na wniosek H. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy G., Wojewoda decyzją z dnia [...] stwierdził, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, jednocześnie nie stwierdzono jej nieważności z uwagi na zaistniałe okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że organ wywłaszczający błędnie ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości, bowiem w dacie wywłaszczenia właścicielem tej nieruchomości nie był H. S., lecz H. S. (osoby niespokrewnione). Decyzja ta stała się prawomocna z dniem 17 kwietnia 2001 r. Na skutek wniosku H. S., Wojewoda decyzją z dnia [...]orzekł o przyznaniu na rzecz H. S. odszkodowania w wysokości 7644 zł za poniesienie rzeczywistej szkody powstałej na skutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] w części dotyczącej wywłaszczenia od H. S. na rzecz Skarbu Państw, na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych - pod budowę kopalni "J.", nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działki nr 1629 i nr 1479 o łącznej pow. 2235 m2. Ponowny wniosek H. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] spowodował wydanie przez Wojewodę decyzji z dnia [...] umarzającej postępowanie z uwagi na wcześniejsze prawomocne rozstrzygnięcie tej kwestii decyzją Wojewody z dnia [...] Na skutek odwołania H. S. od decyzji Wojewody z dnia [...], Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Następnie jednak Minister Infrastruktury decyzją z dnia 21 sierpnia 2009 r. stwierdził nieważność w/w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], gdyż wniosek H. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] powinien być rozpatrzony według art. 156 § 1 kpa, a nie spowodować umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, gdyż do tego nie było przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie. W wyniku dalszego postępowania Minister Infrastruktury decyzją z dnia 27 października 2009 r. uchylił decyzję Wojewody z [...] do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na pominięcie kwestii oceny legalności decyzji Naczelnika Gminy G. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną od H. S. nieruchomość, położoną we wsi G., oznaczoną w dacie przejęcia jako działki nr 1479 i 1629 o łącznej pow. 2235 m2. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] w części dot. przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została wydana z naruszeniem prawa, gdyż odszkodowanie przyznano H. S., tj. osobie nieistniejącej, zamiast H. S. – poprzedniej właścicielce wywłaszczonej w 1982 r. nieruchomości. Minister Infrastruktury nie stwierdził jednak nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z 1982 r. Postanowieniem z dnia [...] Starosta K. podjął zawieszone postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...], wszczęte na skutek wniosku H. S. z dnia 16 kwietnia 2004 r., a zawieszone postanowieniem z dnia 28 grudnia 2006 r. z powodu zagadnienia wstępnego – kwestii nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] W toku ponownego postępowania doszło do wydania opisanej na wstępie decyzji Starosty K. z dnia 21 stycznia 2011 r., a następnie zaskarżonej obecnie do sądu decyzji Wojewody z dnia [...] W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda analizując przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 132) zauważył, że przepisy te regulują możliwość waloryzacji ustalonego prawomocnymi decyzjami odszkodowania, ale nie przewidują możliwości naliczenia i wypłacenia nowego odszkodowania, czego dotyczył wniosek H. S.. Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, decyzje administracyjne obowiązują w obiegu prawnym do czasu dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź nie zostanie stwierdzona ich nieważność. W niniejszym przypadku decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...], w części dotycząca wywłaszczenia od H. S. na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych - pod budowę kopalni "J." nieruchomości położonej w G. oznaczonej w dacie przejęcia jako działki nr 1479 i 1629 o łącznej pow. 2235 m2 i jednocześnie określająca odszkodowanie za wywłaszczenie, była przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem. Wojewoda decyzją z dnia [...] stwierdził, że decyzja ta w części dot. wywłaszczenia wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdził jej nieważności, z uwagi na zaistniałe okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kpa. Ponadto z tytułu wydania decyzji Naczelnika Gminy G. Nr [...] z naruszeniem prawa, H. S. otrzymała zgodnie z art. 160 § 3 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego odszkodowanie za rzeczywistą poniesioną szkodę w kwocie 7644 zł, co stanowiło wartość nieruchomości, obliczoną jak za wywłaszczenie. Mimo stosownego pouczenia przy tym, H. S. nie wniosła w tamtej sprawie powództwa do sądu powszechnego. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że ponieważ część decyzji Nr [...], w której orzeczono o przyznaniu odszkodowania, nie została w formach przewidzianych prawem wzruszona, to nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie ulega w związku z tym wątpliwości, iż na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ponowne merytoryczne orzekanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest niezgodne z obowiązującą zasadą "res iudicata", w myśl której sprawa merytorycznie rozstrzygnięta ma powagę rzeczy osądzonej i nie może być przedmiotem ponownego rozpoznania. Dlatego decyzja Starosty K. z dnia [...] orzekająca o odmowie ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania dla H. S., jest prawidłowa i zasadna. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. S., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie wypłaty przez Skarb Państwa na jej rzecz odszkodowania za wywłaszczenie jej nieruchomości położonej w G., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną położoną w G., stanowiącą jej własność zgodnie z aktem własności ziemi nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że właściciele innych nieruchomości wywłaszczonych tę samą co nieruchomość skarżącej, decyzją Naczelnika Gminy G. z [...], otrzymali odszkodowania według cen rynkowych za powierzchnie gruntu z określeniem wartości części składowych – tj. złożem kopalin. Skarżąca natomiast otrzymała zapłatę tylko za szkodę rzeczywistą, a nie za nieruchomość i zawarte w niej złoże kopalin. Ponadto nie zapłacono jej za zasiewy i uprawy jakie były na jej nieruchomości z uwagi na jej rolniczy charakter. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 200+2r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym i nie był kwestionowany przez skarżącą. Zarzuty skargi dotyczyły natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102/10 poz. 651 ze zm.), a w szczególności przepisów dotyczących wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną położoną w G. o numerach działek 1479 i 1629. Ze względu na to, że wskazane przez skarżącą działki zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10/74 poz. 64 ze zm.), wskazane przez skarżącą przepisy ugn dotyczące wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisy rozdziału 5 działu III tej ustawy – nie miały w sprawie bezpośredniego zastosowania. Kwestię odszkodowań za wywłaszczenie takich nieruchomości regulowały bowiem przepisy rozdziału 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zastosowanie tych przepisów nie mogło natomiast być kontrolowane w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem oceny Sądu nie była decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy G. z dnia [...], ale decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] orzekającą o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania dla H. S. za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, pod budowę kopalni "J." decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] nieruchomość położoną w G., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki nr 1479 i nr 1629 o łącznej powierzchni 2235 m². Ze względu natomiast na stan faktyczny sprawy oraz treść żądań H. S. domagającej się przyznania odszkodowania za wywłaszczone w 1982 r. nieruchomości, przedmiotem oceny organów rozpatrujących sprawę, a w konsekwencji również przedmiotem kontroli Sądu było to, czy w zaistniałym stanie faktycznym dopuszczalne było przyznanie H. S. odszkodowania za wywłaszczoną w 1982 r. nieruchomość, obejmującego wartość kopaliny oraz zasiewów i upraw, jakie skarżąca na tych działkach posiadała. Rozstrzygając taki wniosek organy administracji prawidłowo uznały, że nie może on być uwzględniony. Przede wszystkim należy zauważyć, że legalność decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy G. z dnia [...] była już przedmiotem oceny organów administracji i zakończyła się wydaniem ostatecznych decyzji, które nie zostały zaskarżone do sądów administracyjnych, przez co zyskały walor prawomocności. W szczególności prawomocną decyzją z dnia [...] Wojewoda stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. Następnie również prawomocną decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, również została wydana z naruszeniem prawa. Mimo takich rozstrzygnięć, decyzja Naczelnika Gminy G. w dalszym ciągu pozostała w obrocie prawnym, gdyż nie doszło do stwierdzenia jej nieważności (co dopiero powodowałoby jej eliminację z porządku prawnego i to ze skutkiem ex tunc (por. Matan Andrzej (W:), komentarz LEX 2010 do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, pkt 9). W konsekwencji niedopuszczalne było ponowne orzekanie o odszkodowaniu za wywłaszczoną przedmiotową nieruchomość, mimo ewidentnie wadliwego rozstrzygnięcia dotyczącego osoby beneficjenta odszkodowania przyznanego w tamtej decyzji (przyznanie go nieistniejącemu H. S. synowi M., zamiast poprzedniej właścicielce przedmiotowych nieruchomości H. S. córce M.). Kwestia odszkodowania za niewątpliwą szkodę, jaką poniosła skarżąca na skutek wydania decyzji Naczelnika Gminy G. z naruszeniem prawa, została również rozpatrzona w stosownym postępowaniu. Ostateczną decyzją Wojewody bowiem z dnia 13 listopada 2001 r., zostało przyznane H. S. na podstawie art. 160 § 3 i 4 kpa w zw. z art. 160 § 1 kpa odszkodowanie za rzeczywistą szkodę powstałą na skutek wydania w/w decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Również i ta decyzja nie została podważona, gdyż wnioskująca o jej wydanie H. S., mimo prawidłowego pouczenia nie skorzystała z przysługującej jej z mocy art. 160 § 5 kpa drogi dochodzenia dalej idącego odszkodowania przed sądem powszechnym. Trafnie przy tym zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, że przyznane w tamtej sprawie odszkodowanie za rzeczywistą poniesioną szkodę odpowiadało wartości wywłaszczonej nieruchomości obliczonej jak za wywłaszczenie. Należy również zauważyć, że w sytuacji takiej, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie na skutek oczywiście błędnej decyzji wywłaszczeniowej, która na skutek upływu ponad 10 lat nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego, a jedynie zostało stwierdzone wydanie jej z naruszeniem prawa, przyznanie odszkodowania o jakim mowa w art. 160 § 3 i 4 kpa w zw. z art. 160 § 1 kpa było jedyną drogą dochodzenia przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości roszczeń odszkodowawczych wynikłych z dokonanego wywłaszczenia. Należy w tym miejscu jednak wspomnieć, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r. wydanego w sprawie P 18/04, art. 160 § 5 kpa w zakresie, w jakim przewiduje trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji przepis art. 160 § 5 kpa w określonej przez Trybunał części stracił moc obowiązującą, czego konsekwencją jest możliwość dochodzenia przed sądem powszechnym dalszych roszczeń przez stronę niezadowoloną z przyznanego jej odszkodowania, mimo uchybienia 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 160 § 5 kpa. Należy jednak pamiętać o terminach przedawnienia określonych w art. 160 § 6 kpa oraz o tym, że w związku z utratą z dniem 1 września 2004 r. mocy obowiązującej art. 160 kpa (art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 162/04 poz. 1692), dotychczasowe przepisy stosuje się do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed 1 września 2004 r. Skoro brak więc było prawnych możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej – z braku regulacji pozwalającej na ponowne orzekanie o przyznanym już odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość - organy administracji zasadnie odmówiły ustalenia i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość. Podstawą tej odmowy nie było jednak – jak to stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – zasada powagi rzeczy osądzonej. Zastosowanie tej zasady mającej w postępowaniu administracyjnym normatywny wyraz w treści art. 156 § 1 pkt 3 kpa, wymaga bowiem między innymi tożsamości spraw ocenianych z punktu widzenia wymienionej w powołanym przepisie wady nieważnościowej, a do tego konieczne jest – między innymi – aby zachodziła tożsamość stron obu postępowań. Tymczasem nie może być wątpliwości, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...], ani też nie jest następcą prawnym H. S. syna M., do którego skierowana była tamta decyzja. Nawiązując do zarzutów zawartych w skardze, a przede wszystkim w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 3 czerwca 2011 r. należy zauważyć, że losy innych postępowań administracyjnych dotyczących odszkodowań przyznanych za inne nieruchomości niż przedmiotowa, nawet wywłaszczonych tą samą decyzją co nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, nie mogły mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Dlatego też nie mogły być uwzględnione wnioski dowodowe pełnomocnika skarżącej dotyczące dopuszczenia dowodu z akt tamtych spraw. Niedopuszczalność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wnioskowanego w skardze świadka wynikała natomiast przede wszystkim z treści art. 106 § 3 a contrario p.p.s.a. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.