II SA/Ke 315/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania M. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. z [...]r. w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w kwocie 271 zł miesięcznie na okres 3 miesięcy tj. od stycznia do marca 2012 r. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z 27 stycznia 2013 r. M. K. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie finansowej wskazując, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie osiąga żadnych dochodów i wobec tego oczekuje na pomoc finansową z przeznaczeniem na czynsz, wodę, opłaty za dostawy energii elektrycznej i telefon, zakup żywności, ubrań, biletów MZK, a także remonty i naprawy związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Organ I instancji odrębnymi decyzjami przyznał pomoc w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania, świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności oraz zasiłek okresowy w wysokości 271 zł miesięcznie na okres od stycznia do marca 2013 r. Z uwagi na ograniczone możliwości finansowe ośrodka oraz stosownie do art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kwotę zasiłku okresowego ustalono jako minimalną, w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby tj. 50% z kwoty 542 zł. W odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji M. K. podniosła, że przyznana w styczniu w ramach pomocy kwota 444 zł jest zbyt niska na pokrycie minimalnych i niezbędnych kosztów utrzymania. Wskazała, że w tym miesiącu powinna opłacić faktury na kwotę 413 zł, zapłacić za naprawę miksera 25 zł, za pralnię 32 zł, za naprawę zlewu w łazience 30 zł. Ponadto niezbędny jest zakup czajnika, naprawa foteli, zakup środków czystości, żywności, biletów MZK oraz środki pieniężne na sprawy prowadzone w sądzie związane z eksmisją z mieszkania. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO wskazało, że skarżąca zamieszkuje z synem, lecz prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe, ponieważ syn jest studentem studiów stacjonarnych w Warszawie. Wobec tego, że skarżąca nie osiąga dochodów, spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o świadczenie pieniężne z pomocy społecznej. Drugi z warunków również został spełniony – M. K. jest osobą bezrobotną. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest zgodna z art. 38 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. SKO zauważyło, że użyte w art. 38 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy sformułowanie "zasiłek okresowy ustala się do wysokości" oznacza, że ustalenie faktycznej wysokości zasiłku pozostawiono rozeznaniu gminy, która jest władna określić ją mając na względzie konieczność zaspokojenia najbardziej pilnych i koniecznych potrzeb mieszkańców co jest determinowane środkami posiadanymi przez gminę na realizację zadań z pomocy społecznej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że pomoc finansowa została udzielona w miarę posiadanych środków. SKO stwierdziło, że MOPS w S. w celu objęcia pomocą w formie m.in. zasiłków okresowych wszystkim ubiegającym się osobom przyznaje te świadczenia w wysokości 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem ubiegającej się o pomoc osoby. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła M. K. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, wydanie decyzji o stałej miesięcznej kwocie zasiłku okresowego i zasiłków celowych do czasu jej powrotu do pracy, zasądzenie kosztów postępowania, a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa - ukaranie osoby odpowiedzialnej za wydanie decyzji i zasądzenie odszkodowania. W ocenie skarżącej decyzja SKO jest wadliwa albowiem nie uwzględnia jej sytuacji osobistej. Wskazała, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a kwota 271 zł zasiłku okresowego wypłacona przez MOPS w S. w styczniu 2013r. jest "śmiesznie niska" i nie wystarczająca na pokrycie niezbędnych wydatków w jej budżecie. Nie uwzględnia wydatków na zakup odzieży i butów, środków czystości, miesięcznego biletu MZK, kosztów spraw eksmisyjnych i administracyjnych w sądach. W dalszej części skargi M. K. wyszczególniła jakie wydatki z jakiego tytułu ponosi w ciągu roku i jakie są jej oczekiwania co do wysokości świadczeń, m.in. zasiłku okresowego w kwocie 542 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zasiłek okresowy jest podstawową formą pomocy społecznej przyznawanej z uwagi na dysfunkcje określone w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą, takie jak: długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego o ile dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza - zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy - kwoty 542 zł, stanowiącej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Jednocześnie minimalna wysokość zasiłku okresowego dla takich osób nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1), jak również nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4). Okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy ustala – jak stanowi art. 38 ust. 5 ustawy – ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za prawidłowe należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w zakresie kryteriów obowiązujących przy ustalaniu prawa do zasiłku okresowego oraz uznaniowego charakteru decyzji w części określającej wysokość tego zasiłku, jak również okresu na jaki zostanie przyznane to świadczenie. Uznanie pozostawione organowi pomocy społecznej w zakresie wysokości zasiłku nie jest dowolne, lecz zostało ograniczone poprzez określenie górnej i dolnej granicy świadczenia. Organ pomocy społecznej przyznał M. K. zasiłek okresowy w kwocie 271 zł miesięcznie tj. w minimalnej wysokości. Wysokość świadczenia została określona na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 38 ust. 3 pkt 1 jako 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (542 zł) a dochodem wnioskodawcy. Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie oznacza całkowitej dowolności. Do tego typu decyzji zastosowanie znajduje przepis art. 7 kpa, który zakreśla ramy zasady prawdy obiektywnej oraz zasadę załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00, LEX 79608). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie tego, czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżąca znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy i nie posiadaniem żadnego dochodu. W świetle spełnienia kryterium dochodowego nie budzi wątpliwości konieczność udzielenia jej pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. Odnosząc się natomiast do kwoty przyznanego świadczenia stwierdzić należy, że organ przyznając skarżącej pomoc w formie zasiłku okresowego w najniższej wysokości nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie gwarantują przyznania bezzwrotnej pomocy społecznej w wysokości zaspokajającej potrzeby i oczekiwania osób ubiegających się o nią, nawet gdy strona uważa dane potrzeby za niezbędne. Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Oznacza to jedynie udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudnych sytuacji życiowych, a nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb. Na osobach i rodzinach korzystających z pomocy społecznej ciąży natomiast obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Jest okolicznością powszechnie znaną, iż organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w takiej sytuacji organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w oczekiwanej przez nie wysokości. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz pisma MOPS w S. z 13 lutego 2013r. (k. 17 akt administracyjnych) wysokość udzielonej skarżącej pomocy zdeterminowana została wielkością środków finansowych jakimi dysponuje Gmina S. na wypłatę zasiłków okresowych, które otrzymuje z budżetu Wojewody, gdyż własnych środków na ten cel nie posiada. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że organy postąpiły w sposób dowolny, wysokość przyznanego zasiłku podyktowana była bowiem możliwościami finansowymi jakimi dysponował Miejsko–Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej w S. Zgodnie bowiem z art. 3 ust.4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Niezasadnym jest także zarzut skargi dotyczący określenia przez organ czasokresu przyznania zasiłku okresowego, a tym samym nie ma podstaw do ustalenia, że zasiłek winien zostać jej przyznany do czasu "powrotu do pracy". Zgodnie z art. 38 ust. 5 ustawy okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Sytuacja osobista i finansowa skarżącej może ulec zmianie, a jeśli tak się nie stanie i nadal spełniać będzie warunki ustawowe, aktualnym będzie przedłużenie okresu, na jaki zasiłek został jej przyznany. M. K. jest osobą sprawną, zdolną do pracy, posiada wyższe wykształcenie ekonomiczne, a tym samym nie występują po jej stronie żadne obiektywne przeszkody, które uniemożliwiałyby podjęcie zatrudnienia (np. choroba, niepełnosprawność). Nie było zatem podstaw do oznaczenia czasokresu przyznania zasiłku okresowego na bliżej nieoznaczoną przyszłość w postaci "powrotu do pracy" – jak domaga się M. K. w skardze. Skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.