II SA/Ke 318/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi Grupy S.A. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań weterynaryjnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii po rozpatrzenia odwołania Grupy [...] S.A. z siedzibą w M. na zasadzie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii Nr [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją Nr [... ]z dnia 22 czerwca 2010r. Powiatowy Lekarz Weterynarii nałożył na Grupę [...] S.A. M., Oddział w S. karę pieniężną w kwocie 20 000 zł na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. Nr 93, poz. 600). Organ podał, że od decyzji tej odwołanie wniosła Grupa [...] S.A. Oddział w S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, że - decyzja narusza interes prawny odwołującego się przez błędne ustalenie, iż nastąpiło naruszenie warunków weterynaryjnych u odwołującego się; - organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych; - nastąpiło naruszenie prawa poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji nr 5/201; - wydano decyzję i ją przesłano na adres Oddziału w S., podczas gdy osobowość prawną posiada Grupa [...] S.A. z siedzibą w M.. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził niedopuszczalność odwołania. Dnia 25 sierpnia 2010r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z dnia 27 lipca 2010r. wniosła Grupa [...]S.A. w M. Wyrokiem z dnia 27 października 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie odwołanie organ odwoławczy uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie z następujących powodów: Bezspornym pozostaje fakt, że w trakcie kontroli przeprowadzonej z upoważnienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w zakładzie w S. ul. K. stwierdzono skropliny w korytarzach komunikacyjnych dział uboju z częścią przetwórczą, znajdujących się w strefie produkcji zakładu. Protokół zawierający powyższe ustalenia został podpisany przez przedstawicieli zakładu bez uwag. Fakty stwierdzenia skroplin nie podważała także strona w swoim odwołaniu. W odwołaniu podniesiono fakt częściowego wyłączenia z użytkowania zakwestionowanych korytarzy i tym samym ograniczenia zobowiązań strony oraz podważono fakt odstąpienia od stosowania, ustalonej w zakładzie Instrukcji usuwania skroplin. Powiatowy Lekarz Weterynarii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...] nie odniósł się wprost do zakresu zobowiązania w/w Instrukcji i nie ocenił stopnia odstąpienia od tych zobowiązań, nie odniósł się również do faktu ograniczenia produkcji przez zakład i związanych z tym ewentualnych zmian zakresu obowiązywania procedur zakładowego systemu kontroli wewnętrznej. Wydając decyzję nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii nie wskazał konkretnej podstawy prawnej, tj. właściwego punktu w ust. 1 art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006r. nr 17, poz. 127 ze zm.), który stanowi również podstawę prawną decyzji. Powyższe kwestie, zdaniem organu odwoławczego wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w związku z czym należało uchylić decyzję a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z dnia 1 marca 2011r. wniosła Grupa [...] S.A. z siedzibą w M., która zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: 1. art. 29 przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie w zaskarżonej decyzji – zmianę strony z oddziału w S. Grupy [...] S.A. z siedzibą w M., na Grupę [...] S.A., 2. art. 138 § 2 według stanu prawnego z dnia wydania decyzji, przez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy organ winien stwierdzić nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii nr [...]z dnia [...] i orzec o zwrocie kwoty 20 000zł na rzecz Grupy [...]S.A. Oddział w S., 3. naruszenie zasad postępowania administracyjnego sprecyzowanych w art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 kpa poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie, a w szczególności na niepodjęciu z urzędu działań zmierzających do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Skarżący wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...], - stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] oraz orzeczenie zwrotu kwoty 20 000 zł na rzecz Grupy [...] S.A. Oddział w S. uiszczonej przelewem w dniu 24 czerwca na rzecz Powiatowego Inspektoratu Weterynarii tytułem wykonania decyzji nr [...] z dnia [...], - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie dostosował się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 października 2010r., wbrew dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego organ I instancji uznał za stronę wydanej decyzji Oddział w S. spółki Grupa [...] S.A., ponieważ doręczył decyzję w dniu 24 czerwca 2010r. Oddziałowi w S., nie doręczając jej, ani nie informując o jej wydaniu Grupy [...] S.A. z siedzibą w M.. Czynności tej dokonał również wbrew art. 29 kpa, zgodnie z którym to osoba prawna może być stroną. Organ nie wypowiedział się co do zarzutu braku legitymacji Oddziału do bycia stroną decyzji organu I instancji i faktu, że stroną prawidłowo wydanej decyzji winna być Grupa [...] S.A., jako osoba prawna. Nieprawidłowe ustalenie zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Skoro więc organ I instancji błędnie potraktował Oddział w S. jako stronę decyzji, toteż zgodnie ze wskazaniami WSA w Kielcach, organ odwoławczy, zgodnie z art. 157 § 1 kpa winien z urzędu stwierdzić nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] i orzec o zwrocie kwoty 20 000 zł, czego nie uczynił, pozostając w błędnym przekonaniu, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Ponadto skarżący, po powołaniu się na ogólne zasady postępowania administracyjnego, wyraził stanowisko, że organ administracji działając na podstawie przepisów prawa zobligowany jest do podjęcia z urzędu działań zmierzających do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, o ile po analizie akt sprawy dojdzie do przekonania o konieczności weryfikacji takiej decyzji w trybach nadzwyczajnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a ponadto wskazał, że bezzasadny jest zarzut, że organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Organ odwoławczy ustalił, że w Krajowym Rejestrze Sądowym jako podmiot figuruje Grupa [...] Spółka Akcyjna w M., gm. O., woj. [...] i ona posiada osobowość prawną. Grupa [...] posiada oddziały, w tym Oddział w S. Decyzja powinna być doręczona Grupie [...] S.A. w M., a nie Oddziałowi w S.. Zaskarżona decyzja została doręczona Grupie [...] S.A. w M. i z ostrożności procesowej także Oddziałowi w S. Organ odwoławczy uznał także, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa. Skoro decyzja organu I instancji naruszała prawo, została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia, czemu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie dopatrzył się ciężkiego naruszenia prawa w działaniu organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać na treść decyzji organu I instancji z dnia [...]. Organ ten wymierzył "zakładowi: Grupa [...] Spółka Akcyjna M. Oddział w S. ul. K., S. – nr weterynaryjny – [...] karę pieniężną w wysokości 20 000 zł" oraz stwierdził, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Powiatowy Lekarz Weterynarii wskazał przepis art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006r. nr 17, poz. 127 ze zm.) oraz w zw. z § 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2010r. nr 93, poz. 600), a także powołał się na urzędowe wyniki zawarte w protokole kontroli [...] z dnia 20 maja 2010r. Powiatowego Lekarza Weterynarii h, przeprowadzonej w zakładzie Grupa [...] Spółka Akcyjna w M., O. Oddział w S. ul. K. S. – nr weterynaryjny – [...] W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że wyrywkowa kontrola pomieszczeń została przeprowadzona w Zakładach [...] Grupa [...]Spółka Akcyjna M. w Oddziale w S. przy ul. K. Decyzja z dnia [...], wydana w wyniku tej kontroli przez Powiatowego Lekarza Weterynarii została doręczona w dniu 24 czerwca 2010r. Oddziałowi w S. ul. K. W dniu 6 lipca 2010r., a więc w terminie do wniesienia odwołania od tej decyzji wpłynęło do organu odwoławczego –Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii– odwołanie, w którym jako "odwołującego" wskazano "Grupa [...] S.A. z siedzibą w M. Oddział w S. ul. K. S.", przy czym odwołanie zostało podpisane przez Dyrektora Zarządzającego Prokurent B.. N. oraz Prokurenta A. R. Jak wynika z załączonego do odwołania odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego Nr 00001777835 z dnia 16.IV.2010r. (k. 18-24) podmiotem wpisanym do rejestru jest "Grupa [...] Spółka Akcyjna", której siedzibą jest miejscowość M. nr 15 w powiecie O., gmina O. Podmiot ten ma oddziały w Sz., M., E. i S. (przy ul. K. nr 4). Zgodnie z odpisem KRS-u organem uprawnionym do reprezentacji podmiotu jest zarząd, który jest w tej spółce wieloosobowy, zaś uprawnionymi do składania oświadczenia w imieniu Spółki jest dwóch członków Zarządu łącznie, jeden członek Zarządu łącznie z prokurentem lub dwóch prokurentów łącznie. W rejestrze wymienionych jest 15 prokurentów, w tym B. N. oraz A. J. R., którzy podpisali odwołanie od decyzji z dnia [...] Organ odwoławczy rozpoznał to odwołanie i wydał zaskarżoną decyzję po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, uchylającym poprzednią decyzję o niedopuszczalności odwołania. Wynika z tego, że organ odwoławczy uznał, iż odwołanie wniesione zostało przez podmiot, mający osobowość prawną. Podmiotem tym jest, jak ustalił organ na podstawie odpisu KRS -u Grupa [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w M., reprezentowana w odwołaniu przez dwóch prokurentów, nie zaś Oddział w S. Organ odwoławczy nie dokonał wprawdzie obszernej pisemnej analizy swego stanowiska, tym niemniej nie można mu zarzucić, że nie wykonał zaleceń sądu (art. 153 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że nie jest zrozumiałe dlaczego podmiot mający osobowość prawną, który może działać w postępowaniu administracyjnym i sądowym oznacza w odwołaniu jako "odwołującego" Oddział w S. ("Grupa [...] S.A. z siedzibą w M. O. Oddział w S. ul. K., S.). Takie oznaczenie oczywiście nie ma znaczenia, gdyż właściwie złożone podpisy osób, mogących reprezentować podmiot mający osobowość prawną świadczą o tym, że to Grupa [...] S.A. z siedzibą w M. złożyła odwołanie, w terminie od daty doręczenia decyzji Oddziałowi. (24.VI.2010r.) W odwołaniu tym wskazano zresztą, że zakład w S., jako Oddział Grupy [...] S.A. nie posiada osobowości prawnej oraz że decyzją należało objąć spółkę, która ma swoją siedzibę w M. i na jej ręce doręczyć decyzję. Doręczenie decyzji do oddziału spółki, a nie do jej siedziby zostało uznane za nieprawidłowe zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i obecnie przez organ odwoławczy. Nie może to jednak, wbrew zarzutowi skargi powodować stwierdzenia przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nieważności decyzji z dnia [...] w postępowaniu prowadzonym w zwykłym trybie, w którym organ orzeka w ramach określonych przepisem art. 138 kpa. Myli się więc skarżąca spółka, gdy twierdzi, że błędnie zastosowano oraz zinterpretowano przepis art. 138 § 2 kpa. W tym postępowaniu organ odwoławczy nie mógł stwierdzić nieważności decyzji organu I instancji, ani też orzec o zwrocie wpłaconej kwoty 20 000 zł. Takiej możliwości nie przewiduje przepis art. 138 kpa. Należy uznać, że organ odwoławczy uchylając decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] nie naruszył przepisu art. 138 § 2 kpa. W sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzenia dodatkowej kontroli w Oddziale spółki w S. w zakresie naruszenia wymagań weterynaryjnych, określonych w zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 26 ust. 1 pkt 1 lit a tiret 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego karze pieniężnej podlega ten, kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia. Wysokość kary pieniężnej za naruszenie, o którym mowa we wskazanym przepisie art. 26 (za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II,V, IX lub XI) wynosi od 2.000 zł do 33.000 zł (zgodnie z § 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego - Dz.U. z 2010r. nr 93, poz. 600). Do jej ustalenia konieczne jest dokładne wskazanie, czy i jakie wymagania określone w rozporządzeniu nr 852/2004 nie zostały spełnione. Takie zalecenia znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii decyzji z dnia [...] organ I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy uzupełni postępowanie dowodowe w przedmiocie naruszenia wymagań weterynaryjnych, wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz określi podmiot, na który kara pieniężna powinna być nałożona w przypadku wystąpienia naruszeń. Należy pamiętać, że karę nakłada się na podmiot, który prowadzi przedsiębiorstwo sektora spożywczego. Nie jest uprawniony zatem zarzut naruszenia art. 29 kpa i naruszenia zasad postępowania administracyjnego sprecyzowanych w art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 kpa poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie, a w szczególności na niepodjęciu z urzędu działań zmierzających do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Wadliwe w ocenie Sądu jest natomiast wskazanie organu odwoławczego, że wydając decyzję nr 5/2010 Powiatowy Lekarz Weterynarii nie określił on konkretnej podstawy prawnej, tj. właściwego punktu w ust. 1 art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006r. nr 17, poz. 127 ze zm.), stanowiącego także podstawę prawną decyzji. W decyzji nr 5/2010 wyraźnie bowiem został wskazany przepis "art. 26 ust. 1 lit. a tiret 1" ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006r. nr 17, poz. 127 ze zm.). Nie może to być jednak podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.