II SA/Ke 318/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 11 kwietnia 2025 r. znak: PSZ.IV.8641.15.2025 w przedmiocie dodatku aktywizacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z 11 kwietnia 2025 r., znak: PSZ.IV.8641.15.2025, Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania D. C., utrzymał wydaną z upoważnienia Starosty Starachowickiego decyzję z 13 lutego 2025 r., nr 120424/00001, w sprawie odmowy przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 12 kwietnia 2024 r. D. C. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Starachowicach (PUP). Na mocy wydanej tego dnia decyzji został uznany za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od 12 kwietnia 2024 r. Dokonując rejestracji bezrobotny przedłożył świadectwa pracy, z których wynika, że w okresach od 1 maja 2015 r. do 31 października 2016 r., oraz od 1 stycznia 2017 r. do 28 lutego 2017 r. był zatrudniony w Fundacji I. Dodatkowo przedstawił zaświadczenie, że w okresie od 1 maja 2020 r. do 31 marca 2024 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z dniem 1 stycznia 2025 r. z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie na podstawie umowy o pracę w ww. Fundacji. Wnioskiem z 15 stycznia 2025 r. wystąpił o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. Po jego rozpatrzeniu organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 13 lutego 2025 r., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 48 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odwołaniu D. C. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 11, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 48 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca podejmując z dniem 1 stycznia 2025 r. pracę w Fundacji I. podjął zatrudnienie u tego samego pracodawcy, u którego był zatrudniony bezpośrednio przed zarejestrowaniem w PUP, o czym świadczy świadectwo pracy z 3 marca 2017 r. i Karta rejestracyjna bezrobotnego podpisana przez wnioskodawcę, z której wynika, że ww. Fundacja była jego ostatnim pracodawcą. Zdaniem organu, użyte w art. 48 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy sformułowanie "bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny" należy rozumieć literalnie. Dlatego bezpośrednim pracodawcą przed dokonaniem rejestracji jest zawsze ostatni pracodawca, u którego bezrobotny wykonywał pracę. Organ wyjaśnił, że w świetle definicji pracodawcy, zatrudnienia, pracy zarobkowej (art. 2 ust. 1 pkt 25, 43 i 11 ustawy), świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie należy traktować jako zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. W konsekwencji, gdy dana osoba zarejestruje się w PUP po ustaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie podejmie pracę u pracodawcy, u którego była zatrudniona przed jego pobieraniem, brak jest podstaw do przyznania dodatku aktywizacyjnego, ponieważ były pracodawca jest ostatnim pracodawcą zatrudniającym bezrobotnego bezpośrednio przed dokonaną rejestracją. W niniejszej sprawie zachodzi zatem sytuacja przewidziana w art. 48 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy wyłączająca możliwość przyznania dodatku aktywizacyjnego. W skardze do tut. Sądu D. C. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) poprzez błędną interpretację i wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie; 2. prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wadliwe przeprowadzenie postępowania oraz błędną ocenę materiału zebranego w sprawie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotny nie świadczył żadnej pracy, ponieważ pobierał świadczenie pielęgnacyjne, w związku z którym odprowadzane były składki ZUS i mógł uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych po rejestracji w PUP. Przepis art. 48 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy stanowi nie o podjęciu pracy u ostatniego pracodawcy, ale o ponownym zatrudnieniu u pracodawcy, u którego wnioskodawca była zatrudniony "bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny". Na poparcie swego stanowiska skarżący przywołał wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 40/23. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Dodatek aktywizacyjny, jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2025 r. poz. 214 ze zm.), dalej jako "ustawa", - oznacza to kwotę wypłaconą osobie, która będąc bezrobotnym posiadającym prawo do zasiłku, podjęła samodzielnie lub w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy określa, że bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli: 1) w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy podjął zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie i otrzymuje wynagrodzenie niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę; 2) z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Odstępstwo od tej zasady przewidziano w art. 48 ust. 4 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym dodatek aktywizacyjny nie przysługuje w przypadku podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej u pracodawcy, u którego był zatrudniony lub dla którego wykonywał inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Skarżący po upływie okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem, co miało miejsce od 1 maja 2020 r. do 31 marca 2024 r., zarejestrował się w PUP i został uznany od 12 kwietnia 2024 r., za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie z własnej inicjatywy z dniem 1 maja 2025 r. podjął pracę w Fundacji I., w której był już zatrudniony wcześniej, ostatnio w okresie od 1 stycznia do 28 maja 2017 r., a zatem przed uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bezsporne jest również, że ww. Fundacja spełnia kryterium pracodawcy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy, którym jest jednostka organizacyjna, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczną, jeżeli zatrudniają one co najmniej jednego pracownika. Na gruncie niniejszej sprawy, istota sporu sprowadza się do interpretacji użytego przez ustawodawcę w art. 48 ust. 4 pkt 2 ustawy sformułowania: "bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny", określającego sytuację, wyłączającą możliwość przyznania dodatku aktywizacyjnego. Pojęcie "bezpośredniości" występuje również w definicji bezrobotnego jak i w przepisach dotyczących warunków uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dlatego też, w ocenie Sądu, wykładnia normy zawartej w art. 48 ust. 4 pkt 2 ustawy powinna nastąpić w powiązaniu z definicją bezrobotnego zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy i regulacji dotyczącej przyznania prawa do zasiłku znajdującej się w art. 71 ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, bezrobotny oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit a-g oraz i-m oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy (...). Jednym z warunków pozwalających uznać daną osobę za bezrobotną jest m.in. okoliczność, że osoba nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j). Stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, kolejnym warunkiem uzyskania prawa do zasiłku przez osobę bezrobotną jest zatrudnienie bądź wykonywanie określonej przepisami tej ustawy pracy w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni. Ustawa do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, zalicza również okresy pobierania m.in. świadczenia pielęgnacyjnego (art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący został zarejestrowany jako bezrobotny i nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych w związku z ustaniem prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a nie w związku z ustaniem zatrudnienia w Fundacji I. Okres zatrudnienia w Fundacji nie pozwalałby skarżącemu ubiegać się zarówno o status bezrobotnego z uwagi na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak i prawo do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na treść art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie był bowiem przed rejestracją zatrudniony nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy i w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, nie był zatrudniony i nie wykonywał pracy łącznie przez okres co najmniej 365 dni. Zatrudnienie w Fundacji nie miało więc waloru bezpośredniości przed rejestracją, w rozumieniu art. 48 ust. 4 pkt 2 ustawy. Nie sposób uznać za prawidłowe inne rozumienie bezpośredniości dla celów rejestracji jako bezrobotnego i nabycia przez niego prawa do zasiłku dla bezrobotnych a inne dla celów uzyskania prawa do dodatku aktywizacyjnego. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko skarżącego, że wskutek pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, rejestrując się jako bezrobotny 12 kwietnia 2024 r., nie był "bezpośrednio" przed tą rejestracją zatrudniony w ww. Fundacji, tj. u pracodawcy, u którego podjął zatrudnienie 1 maja 2025 r. Był tam zatrudniony ostatnio w 2017 r., ale następnie pobierał świadczenie pielęgnacyjne, które jest niejako substytutem wynagrodzenia za pracę i w związku z którym odprowadzane są składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe i zdrowotne. Nie można więc zasadnie twierdzić, że skarżący rejestrując się jako bezrobotny po zakończeniu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie podejmując zatrudnienie u pracodawcy, u którego był zatrudniony przed uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podjął zatrudnienie u pracodawcy, u którego był zatrudniony "bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny". Bezpośrednio przed zarejestrowaniem się jako bezrobotny skarżący pobierał bowiem świadczenie pielęgnacyjne, które jest substytutem wynagrodzenia za pracę. Przyjęcie stanowiska organu oznaczałoby, że "bezpośrednim pracodawcą" sprzed dokonania rejestracji jest zawsze ostatni pracodawca, u którego bezrobotny wykonywał pracę, niezależnie od tego jak długi okres poprzedza następne zatrudnienie u tego pracodawcy i niezależnie od tego, czy i jakie dochody otrzymywał bezrobotny w przerwie między zatrudnieniem u tego samego pracodawcy. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl) "bezpośrednio" oznacza "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś". Przy ocenie, użytego w art. 48 ust. 4 pkt 2 ustawy sformułowania "bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny", należy więc uwzględnić okres czasu, jaki upłynął od zakończenia ostatniego zatrudnienia do rejestracji, czy zatrudnienie u ostatniego pracodawcy przed dokonaniem rejestracji miało bezpośredni związek rejestracją skarżącego jako bezrobotnego, czy rejestracja nastąpiła po ustaniu pobierania określonych świadczeń (pielęgnacyjnego, rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, macierzyńskiego). Trudno uznać za bezpośrednie zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej przed rejestracją jako bezrobotnego, jeżeli miało to miejsce ok. cztery lata wstecz przed rejestracją i w dodatku nie było podstawą do tej rejestracji. Treść art. 48 ust. 4 pkt 2 ustawy nie stanowi o podjęciu pracy u "ostatniego pracodawcy", lecz o ponownym zatrudnieniu u pracodawcy, u którego wnioskodawca był zatrudniony bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny. Przepis ten ma na celu uniemożliwienie wyłudzania prawa do dodatku aktywizacyjnego poprzez nieformalne uzgodnienie z pracodawcą zakończenia zatrudnienia, a po jakimś okresie jego ponowienia u tego samego pracodawcy. W sytuacji długiego okresu przerwy między zatrudnieniem u tego samego pracodawcy, a zwłaszcza w sytuacji kiedy podczas tej przerwy strona pobierała np. świadczenie pielęgnacyjne, zagrożenia takiego nie sposób się dopatrzyć. W okolicznościach faktycznych danej sprawy, brak jest zatem przesłanek do zastosowania art. 48 ust. 4 pkt 2 ustawy i pozbawienia skarżącego dodatku aktywizacyjnego. Uwzględniając powyższe, należało uchylić obie wydane w sprawie decyzje, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.