II SA/Ke 32/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi "..." S.A. w R. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz "..." S.A. w R. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...], orzekającą o zobowiązaniu właścicieli nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów gminy P. obręb Ł. numerem [...], do jej udostępnienia na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i remontem linii elektroenergetycznej napowietrznej 220 KV relacji K. – J., tj. oczyszczenia wycinki w pasie o szerokości 5,5 m od skrajnych przewodów linii elektroenergetycznej, a także do zapewnienia dojazdu umożliwiającego dokonanie tych czynności oraz umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił następujący stan faktyczny: Zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2012 r. R. S. działający jako pełnomocnik [...] S.A. poinformował J. K., że na terenie jego działki prowadzone będą prace związane z wycinką drzew i krzewów rosnących w pasie linii 220 KV K. – J., zaplanowane na zimę 2011/2012. W zawiadomieniu tym, które podpisał również J. K. określono, że J. K. zgadza się na wycinkę w obowiązującym pasie bez poszerzenia pod warunkiem wypłaty odszkodowania w kwocie 3.000 zł. oraz, że ścięty materiał zostanie pozostawiony do dyspozycji właściciela. Wskazana w w/w zawiadomieniu kwota 3.000 zł została przelana na rachunek bankowy J. K. w dniu 8 lutego 2012 r. Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2012 r. pełnomocnik [...] S.A. wystąpił do Starosty o udostępnienie, na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej ugn (Dz. U. Nr 102/2010 poz. 651 ze zm.), w celu wykonania robót konserwacyjno-remontowych linii 220 KV relacji K. – J., wnosząc o zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udostępnienia terenu o powierzchni 0,0698 ha w terminie od 1 maja do 31 października 2012 r. oraz zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie prac konserwacyjno – remontowych. Pismem z dnia 21 maja 2012 r. wnioskodawca sprostował swój wniosek poprzez określenie szerokości pasa wycinki na 25 metrów oraz nowej powierzchni terenu przeznaczonego do oczyszczenia o wielkości 0,1090 ha. Na skutek wezwania Starosty wnioskodawca uzupełnił wniosek przedkładając oświadczenie M. G. o braku zgody na wejście na grunt, dopóki nie wypłaci jej 50 % wartości odszkodowania, jakie otrzymał w związku z mającymi się odbyć pracami remontowymi, a także protokół uzgodnień przeprowadzonych z J. K. z którego wynika, że odmówił on zgody na wejście na teren swojej nieruchomości. Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 18 września 2012 r. J. K. wyraził zgodę na wnioskowane udostępnienie nieruchomości, pod warunkiem wypłacenia rekompensaty za poszerzenie wycinki i za drzewa oraz pod warunkiem ocechowania drzew i częściowego zwolnienia działki nr [...] z podatku gruntowego. Pełnomocnik M. G. – współwłaścicielki działki nr [...] oświadczyła, że wyraża zgodę na udostępnienie nieruchomości pod warunkiem otrzymania od J. K. połowy wypłaconego mu odszkodowania, rekompensaty za poszerzenie wycinki, za drzewa, a także ich ocechowanie. W trakcie rozpatrywania odwołania od decyzji z dnia [...] I. G. ujawnił akt notarialny z dnia [...], sporządzony w Kancelarii Notarialnej B. M. w K., którym została zniesiona współwłasność między innymi przedmiotowej działki nr [...] o pow. 1,35 ha, a następnie działka ta została darowana przez E. i M. małżonków G. na rzecz ich syna I. G. Uwzględniając powyższe ustalenia, a w szczególności fakt nabycia w toku postępowania odwoławczego własności przedmiotowej nieruchomości przez I. G., który nie brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, Wojewoda uznał, że M. G., a także J. K. utracili przymiot stron postępowania na rzecz I. G. Ponieważ organ II instancji ma obowiązek uwzględniania stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania, mimo uznania, że rozstrzygnięcie organu I instancji na datę jego wydania było prawidłowe, konieczne stało się uchylenie tamtej decyzji Starosty i umorzenie postępowania. Przemawia za tym bowiem w ocenie organu II instancji dwuinstancyjność postępowania oraz to, że uwzględniając treść art. 28 kpa strona powinna mieć zagwarantowany udział w całym postępowaniu administracyjnym, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Ponadto postępowanie w trybie art. 124b ugn może być prowadzone jedynie w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia brak tej zgody wyrażony przez poprzednich właścicieli, skoro istotnym jest jej brak ze strony obecnego właściciela. Ponieważ warunkiem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był brak zgody na udostępnienie nieruchomości przez I. G., a inwestor w sprawie uzyskania takiej zgody nie kontaktował się z nim, nie było w ocenie Wojewody podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Wojewoda zauważył na koniec, że uchylenie decyzji Starosty nie było spowodowane przyczynami wskazanymi w odwołaniu, lecz zdarzeniem, które zaszło w toku postępowania odwoławczego. W skardze z dnia 18 grudnia 2012 r. na w/w decyzję, Polskie [...] S. A. w R. reprezentowane przez R. S., pracownika [...] Sp. z o.o. w K., (będącej na zlecenie skarżącego wykonawcą zadania polegającego na modernizacji linii 220 KV relacji K. – J., a w jego ramach również konserwacji tej linii m. in. na przedmiotowej nieruchomości), wniosła o uchylenie decyzji Wojewody. Skarżąca spółka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 30 § 4 kpa w zw. z art. 140 kpa, w zw. z art. 28 kpa, poprzez przyjęcie, iż zmiana właściciela działki nr [...] na etapie postępowania odwoławczego, prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na niezapewnienie nabywcy nieruchomości udziału w postępowaniu administracyjnym I i II instancji w sytuacji, gdy w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni; - art. 105 kpa poprzez uznanie postępowania pierwszoinstancyjnego za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124b ugn przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w razie zmiany na etapie postępowania odwoławczego właściciela nieruchomości, jej nabywca nie wstępuje w prawa i obowiązki zbywcy i konieczne jest ponowne przeprowadzenie procedury negocjacyjnej z nowym właścicielem, podczas gdy w rzeczywistości nabywca wstępuje w prawa i obowiązki zbywcy. W uzasadnieniu skargi podano, że naruszenie art. 30 § 4 kpa polegało na niezastosowaniu tego przepisu przez Wojewodę mimo tego, że sprawa dotyczyła ograniczenia korzystania z nieruchomości, a nieruchomość jest prawem zbywalnym. Choć prawa wynikające z normy prawa administracyjnego z reguły nie są zbywalne, to jednak do przeniesienia uprawnienia o charakterze administracyjnym może dojść w sytuacji, gdy prawo jest związane z rzeczą. W ocenie skarżącej spółki nabywca nieruchomości I. G. wstąpił wskutek samego przeniesienia własności nieruchomości w wynikające z decyzji organu I instancji prawa i obowiązki swoich poprzedników prawnych. Autor skargi zauważył również, że art. 124b ugn będący podstawą decyzji organu I instancji, w przeciwieństwie do art. 124 ust. 7 ugn nie zawiera regulacji w zakresie wpisu w księdze wieczystej. Dlatego należy przyjąć, że podmiot uzyskujący decyzję ograniczającą korzystanie z nieruchomości na podstawie art. 124b ugn, nie musi dokonywać wpisu w księdze wieczystej, by decyzja ta była skuteczna wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości. W skardze podważono też bezprzedmiotowość postępowania przyjętą przez organ II instancji. Skoro sam Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji w dacie jego podejmowania było prawidłowe i zgodne z prawem, to nie mogło być bezprzedmiotowe. Odnośnie zarzucanego w skardze naruszenie przepisu prawa materialnego stwierdzono, że w orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, że decyzja administracyjna o objęciu nieruchomości wiąże z samej swej istoty każdoczesnego właściciela nieruchomości. Rękojmia wiary ksiąg wieczystych nie działa więc przeciwko tzw. "małemu wywłaszczeniu", ponieważ w drodze analogii można stosować w tym przypadku art. 7 pkt 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Poza tym nawet gdyby przyjąć, że skarżący powinien był uzyskać dla ochrony swych praw wpis do księgi wieczystej, to i tak rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych byłaby w niniejszej sprawie wyłączona. I. G. jest bowiem synem poprzedniej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości oraz siostrzeńcem drugiego współwłaściciela J. K., przez co nabywając tę nieruchomość w drodze darowizny zdawał sobie sprawę z treści wydanej przez Starostę decyzji z dnia [...], a więc i z istnienia tytułu do zajęcia tej nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem z dnia 12 czerwca 2013 r. Przewodniczący wezwał skarżącego – [...] S. A. w R. do podpisania skargi informując, że zgodnie z art. 35 p.p.s.a. R. S., który podpisał skargę na podstawie udzielonego mu przez skarżącą spółkę pełnomocnictwa, jako pracownik [...] Sp. z o.o. w K, a nie skarżących [...] S. A. w R., nie może być pełnomocnikiem skarżącego przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca spółka przy piśmie z dnia 14 czerwca 2013 r. przesłała do WSA w Kielcach skargę podpisaną przez osoby upoważnione do je reprezentowania, a także aktualny odpis z KRS dotyczący skarżącej spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczym powodem zaskarżonego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ II instancji, że zbycie w toku postępowania nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o jej udostępnienie w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i remontem przewodów linii elektroenergetycznej, powoduje konieczność umorzenia dotychczasowego postępowania i jego powtórzenia z udziałem nowego właściciela. Formułując taki pogląd organ II instancji wyraził, prawdopodobnie mimowolnie (gdyż brak na ten temat w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek rozważań) zapatrywanie, że następstwo prawne stron nie jest w niniejszej sprawie dopuszczalne. Poglądu takiego nie można jednak w żadnym razie podzielić. Zgodnie z art. 30 § 4 kpa (o którym Wojewoda nie wspomniał w swoim uzasadnieniu), w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przytoczony przepis reguluje istotną z punktu widzenia sprawności i szybkości postępowania administracyjnego kwestię następstwa prawnego stron postępowania administracyjnego, co wiąże się również ze skutecznością postępowania przeprowadzonego przed zmianą strony, wobec następcy prawnego. Przepis ten pozwala w szczególności na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek zbycia nieruchomości lub jej dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1997 r., I SA/Lu 1373/96, Lex nr 34642). W doktrynie prawa administracyjnego reprezentowany jest pogląd, że uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa publicznego są co do zasady niezbywalne i wygasają z chwilą śmierci podmiotu tych uprawnień, czy obowiązków, przez co kwestie związane z dziedziczeniem, czy zbywalnością praw muszą kojarzyć się wyłącznie z odpowiednimi instytucjami prawa prywatnego. W przypadku uprawnień i obowiązków administracyjnych, które dla swej konkretyzacji wymagają wydania decyzji administracyjnej - trudno mówić o jakiejkolwiek zmianie podmiotu tych uprawnień czy obowiązków w toku postępowania administracyjnego, tj. przed wydaniem decyzji administracyjnej. Nie można bowiem zbyć lub odziedziczyć prawa, które jeszcze nie istnieje. Dlatego za prawa zbywalne lub dziedziczne w rozumieniu art. 30 k.p.a. należy uznać wyłącznie prawa o charakterze cywilnym. Przepis art. 30 § 4 kpa nie stanowi samodzielnej podstawy do sukcesji administracyjnoprawnej, ale trzeba go interpretować w kontekście konkretnych przepisów prawa materialnego, które stanowią podstawę dla interesu prawnego strony postępowania. Ściśle rzecz ujmując, przy następstwie procesowym trudno jest mówić o zmianie podmiotu stosunku materialnoprawnego, bo taki stosunek powstaje dopiero w momencie wydania decyzji. Następstwo procesowe jest więc skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, o ile oczywiście taka sukcesja wpływa na istnienie legitymacji do bycia stroną w danym postępowaniu. Jeśli więc przepisy prawa materialnego wiążą w jakiś sposób status strony postępowania z pewnym zbywalnym lub dziedzicznym prawem z zakresu prawa cywilnego - np. poprzez odpowiednie sformułowanie przesłanek legitymacji procesowej, przesłanek wydania decyzji itp. - wówczas można powiedzieć, że postępowanie administracyjne dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego w rozumieniu art. 30 § 4 kpa (Ewa Szczygłowska Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych. Monografia. Oficyna 2009). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przepis art. 30 § 4 kpa miał w niej pełne zastosowanie. Zasadniczym przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i remontem przewodów linii elektroenergetycznej napowietrznej 220 KV relacji K. – J. Stroną takiego postępowania jest zawsze właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości), o której udostępnienie w wyżej wymienionych celach chodzi. Zasadniczą przesłanką nałożenia na daną osobę obowiązków udostępnienia nieruchomości w trybie art. 124b ugn, jest więc posiadanie przez tę osobę przymiotu właściciela takiej nieruchomości (użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości). Skoro więc wskazany przepis administracyjnego prawa materialnego wiąże status strony niniejszego postępowania z niewątpliwie zbywalnym prawem własności nieruchomości, to nie może być wątpliwości, że sprawa wszczęta na podstawie art. 124b ugn dotyczy praw zbywalnych w rozumieniu art. 30 § 4 kpa. Aktualizuje to więc konieczność zastosowania dyspozycji tego przepisu i wynikających z niego konsekwencji w niniejszej sprawie. Z chwilą zbycia nieruchomości, której dotyczył wniosek [...] S.A. w Radomiu z dnia 6 kwietnia 2012 r., na miejsce dotychczasowych stron postępowania wszczętego tym wnioskiem, tj. na miejsce M. G., jej męża E. G. oraz J. K. jako współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. 1,35 ha położonej w miejscowości Ł., gmina P., wstąpił nabywca tej nieruchomości I. G., jako ich następca prawny. Konsekwencją tego wstąpienia było przejście na nowego właściciela wszystkich praw i obowiązków poprzednich właścicieli wynikających z przeprowadzonego postępowania, a także pozostawanie w mocy czynności proceduralnych organu administracji przedsięwziętych wobec poprzedników prawnych. W efekcie zbędne jest ich ponawianie. W szczególności dotyczy to również zaakcentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji warunku wszczęcia postępowania o jakim mowa w art. 124b ugn, tj. braku zgody właściciela nieruchomości na dobrowolne udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i remontami przewodów linii elektroenergetycznej. Ponieważ nie było w sprawie sporne, że poprzedni właściciele tej nieruchomości nie wyrazili zgody na wnioskowane udostępnienie ich nieruchomości, to zbędne jest dociekanie, czy obecny właściciel również takiej zgody nie wyraża. Należy pamiętać, że regulacja następstwa prawnego zawarta w art. 30 § 4 k.p.a. ma na celu uproszczenie (skrócenie) postępowania prowadzonego z udziałem następcy prawnego, co ustawodawca uzasadnia właśnie rzeczowym charakterem sprawy. Nie dostrzegając obowiązującej i mającej w sprawie zastosowanie regulacji art. 30 § 4 kpa dotyczącej następstwa prawnego stron w kontrolowanym postępowaniu, i w konsekwencji uchylając decyzję organu I instancji oraz umarzając postępowanie przeprowadzone przez ten organ, Wojewoda naruszył wskazany przepis postępowania administracyjnego przez niezastosowanie go, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponieważ zaskarżona decyzja okazała się wadliwa z przyczyn formalnych (błędne uznanie, przez organ II instancji, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe), a Wojewoda nie dokonał merytorycznej oceny poddanej pod jego osąd sprawy administracyjnej, niedopuszczalne było odnoszenie się przez Sąd do wniosków składanych w toku postępowania przez uczestnika I. G., które dotyczyły rozstrzygnięcia organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego będzie bowiem obecnie rozpatrzenie odwołania od decyzji Starosty z dnia 27 września 2012 r., a w toku ponownego postępowania I. G. jako strona postępowania będzie miał pełną możliwość składania wszelkich wniosków, wyjaśnień i dowodów. Rozpoznając przy tym sprawę ponownie, organ II instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.