II SA/Ke 320/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata J. W. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania B. K. uchylił w całości decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] znak: [...] nakazującą B. K. przymusową rozbiórkę budynku mieszkalnego (będącego na etapie wybudowanych dwóch kondygnacji naziemnych ze stropem) realizowanego na działce nr ewid. [...] w W. gmina G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] znak: [...] Naczelnik Gminy nakazał B. K. wstrzymać w terminie natychmiastowym roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego na działce w W. gm. G., z uwagi na brak wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Począwszy od [...]r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydawał rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli budowlanej, które następnie były uchylane przez organ nadzoru budowlanego II instancji. Ostatecznie Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że części konstrukcyjne przedmiotowego budynku mieszkalnego do etapu: dwie kondygnacje naziemne ze stropem (kondygnacja parteru z kamienia i kondygnacja piętra z pustaków) zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę do [...] zaś po tej dacie w obiekcie nie wykonywano żadnych robót budowlanych polegających na budowie budynku lub jego części, natomiast wykonane były roboty wykończeniowe (tynki, posadzki) wymagające zgodnie z art. 29 i 30 Prawa budowlanego z 1994r ( cytowanej dalej jako ustawa) - stosownego zgłoszenia i roboty instalacyjne wymagające zgodnie z art. 28 i 29 cyt. ustawy pozwolenia na budowę. Inwestor nie dysponował koniecznymi w tym zakresie dokumentami, w związku z tym Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2,4 i 5 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994r. nakazał B. K. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na B. K. obowiązek przedłożenia opinii technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych dotychczas robót oraz oceną stanu technicznego. Na skutek niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków decyzją z dnia [...] znak: [...] podjętą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. K. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor. W toku postępowania odwoławczego zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] , które zakończyło się ostateczną decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] stwierdzającą nieważność kwestionowanej decyzji. Zdaniem Inspektora Nadzoru Budowlanego, fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji której niewykonanie stanowiło podstawę wydania decyzji orzekającej nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego powoduje bezpodstawność nałożonego obowiązku i w rezultacie świadczy o bezprzedmiotowości tej decyzji rozbiórkowej. Uzasadniając przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji organ odwoławczy wskazał, że w dalszym ciągu istnieje potrzeba jednoznacznego wyjaśnienia samowolnego wykonania przez inwestora robót wykończeniowych i instalacyjnych w przedmiotowym budynku. W skardze na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] T. K. zwrócił się o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji jest nieadekwatne do sentencji rozstrzygnięcia. Organ nie odniósł się merytorycznie do obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego, który powinien być orzeczony w sprawie lecz wskazał na warunki jakie inwestor miałby spełnić co sugeruje chęć legalizacji samowoli budowlanej brata. Skarżący podkreślił, że poprzez wydanie zaskarżonej decyzji inwestor został zwolniony od jakichkolwiek warunków. Ponadto organ nie wskazał powodów prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza, że inwestor rozpoczął w latach [...] budowę budynku mieszkalnego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Budowa tego obiektu budowlanego była kontynuowana po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - cytowanej dalej jako ustawa) czyli po [...]. Świadczą o tym ustalenia protokołu kontroli z dnia [...] z których wynika, że budynek został zrealizowany do etapu: podmurówka z kamienia do wysokości 2,60m ponad poziom terenu, piwnice oraz II kondygnacja z pustaka ze stropem wylewanym żelbetowym, zaś w następnym protokole kontroli z dnia [...] stwierdzono: wykonanie klatki schodowej - 4 biegi schodowe wylewane, brak tynków, instalacji, od góry nakryte przęsłem ogrodzeniowym obitym papą, dwa otwory - ramy drewniane - na piętrze bez folii, na parterze zafoliowane, wyjście z klatki - otwór drzwiowy zatkany drzwiami płytowymi, nieosadzonymi. Ponadto załącznik graficzny nr 1 zawiera opis prac wykonanych na parterze budynku. Przedstawione okoliczności jednoznacznie przesądzają, że od [...] prace budowlane są prowadzone przy budowie jednego obiektu budowlanego jakim jest budynek mieszkalny i z tego względu brak podstaw by odmiennie kwalifikować zakres samowolnie wykonywanych robót po [...] niż jako budowę obiektu budowlanego. Prace instalacyjne i wykończeniowe nie stanowią i nie mogą stanowić odrębnego przedmiotu samowoli budowlanej, gdyż wiążą się nierozerwalnie z realizacją całego budynku mieszkalnego. Skoro przedmiotem samowoli budowlanej jest obiekt budowlany to nie sposób zaakceptować takiego kierunku postępowania administracyjnego, które za podstawę merytorycznego rozstrzygania w sprawie przyjmuje przepis art. 51 ustawy. Unormowanie bowiem z art. 51 ustawy odnosi się do samowoli budowlanej jeżeli zakres wykonanych robót budowlanych nie dotyczy sytuacji objętych dyspozycją art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy, czyli prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego (lub jego części) lub też prowadzenia tego rodzaju robót budowlanych w okolicznościach wymienionych w art. 49b ust. 1. W rozpoznawanej sprawie jak już wyżej podniesiono, realizacja budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę oznacza prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego i tylko w odniesieniu do obiektu budowlanego organ administracji jest uprawniony do prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, w tym postępowania naprawczego. Stwierdzić zatem należy, że w tej sytuacji postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczące budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w W., gmina G. prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 ustawy stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa i podlega umorzeniu. W oparciu bowiem o przepisy art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie będzie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Z literatury oraz utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Reasumując, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, dokonanie wadliwej kwalifikacji prawnej działań inwestora doprowadziło organ do błędnej interpretacji przepisów prawa stanowiących podstawę merytorycznego rozstrzygania w sprawie. Za wadliwe należy więc uznać zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie w jakim przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem dalszego wyjaśnienia samowolnego wykonania przez inwestora robót wykończeniowych i instalacyjnych w przedmiotowym budynku, albowiem postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy powinno zostać umorzone. Dodatkowo należy podnieść, że umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy nie oznacza zakończenia sprawy dotyczącej samowoli budowlanej. Organ bowiem powinien prowadzić postępowanie w oparciu o art. 48 prawa budowlanego, bądź z uwagi na okoliczności sprawy - art. 37 ustawy Prawo budowlane z 4.10.1974r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy. Z podniesionych wyżej względów, stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.), zaś stosownie do art. 152 określono, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.