II SA/Ke 321/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na czynność Wójta Gminy- wezwanie do zapłaty z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. II SA/Ke 321/09 UZASADNIENIE W dniu 12 maja 2009r. J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, za pośrednictwem organu, na "czynność Wójta Gminy z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", tj. wezwanie do zapłaty znak: [...] z dnia [...], domagając się "uchylenia w całości postępowania w tym zakresie". W uzasadnieniu J. W. podał, że w dniu 25 maja 2008 r. złożył w Urzędzie Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie na jego adres określonych dokumentów. W dniu 16 września 2008 r. skarżący otrzymał z organu dwa pisma datowane na [...] pierwsze oznaczone [...] informujące o obowiązku uiszczenia, w terminie 14 dni, opłaty za żądane dokumenty w kwocie 19,55 zł oraz drugie - znak: [...], którym został wezwany do zapłaty kwoty 6,95 zł tytułem udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podał, że będąc nieświadomym przysługujących mu praw, w dniu 26 listopada 2008 r., wpłacił na konto gminy kwotę 15,45 zł. Autor skargi wyjaśnił, że Rada Gminy, w dniu 28 sierpnia 2008 r., podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uchwałę nr IV/35/08 w sprawie opłat związanych z dodatkowymi kosztami udostępniania lub przekształcania informacji publicznej, przy czym Wojewoda nie znalazł w trybie nadzoru podstaw do stwierdzenia jej nieważności. J. W. podał, że składając dalsze wnioski o udostępnienie informacji publicznej Wójt Gminy informował go (pismami z dnia 18 lutego 2009 r. i z dnia 15 kwietnia 2009 r.) o wysokości opłaty za żądane dokumenty powołując się na wskazaną uchwałę. Następnie zostało mu doręczone wezwanie do zapłaty kwoty 28,46 zł z dnia 23 marca 2009 r., przy czym do kwoty tej wliczono koszty przesyłki pocztowej oraz koszty wezwań. Skarżący wskazał, że w dniu 8 maja 2009 r. otrzymał upomnienie nr 5/09 z dnia 29 kwietnia 2009 r. wzywające, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do uregulowania w terminie 7 dni kwoty 28,64 zł. wraz z odsetkami za zwłokę od dnia 24 marca 2009 r. oraz kosztów upomnienia w kwocie 8,80 zł. W ocenie skarżącego Wójt Gminy dopuścił się rażącej obrazy prawa materialnego i formalnego, stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, co oznacza, że podmiot zobowiązany do udostępniania takich informacji nie może z obowiązkiem tym łączyć uprawnienia do uzyskiwania zysku rozumianego jako "wynagrodzenie za usługę". Udostępnienie informacji publicznej należy do kategorii obowiązków o charakterze publicznoprawnym i nie ma nic wspólnego z działalnością komercyjną. Skarżący podkreślił, że jego żądania dotyczące udzielenia informacji publicznej "nie generowały żadnych kosztów", gdyż informacje te nie ulegały przekształceniu lecz polegały jedynie na kserowaniu dokumentów bądź były wydrukami komputerowymi. J. W. podał, że w art. 12 cyt. ustawy, ustawodawca zobowiązał podmiot udzielający informacji publicznej do zapewnienia możliwości alternatywnego bezpłatnego kopiowania informacji, jej wydruku lub przesłania albo przeniesienia jej na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji oraz nakazał podmiotom zobowiązanym, utworzenie i zabezpieczenie minimalnych technicznych możliwości udostępniania informacji także w utrwalonej postaci. W przekonaniu skarżącego oznacza to, że kosztami zabezpieczenia i utrzymania możliwości technicznych udostępniania informacji nie mogą być obciążani wnioskujący o jej udzielenie. Tak więc organ z własnych środków powinien stworzyć "bazę" pozwalającą na realizację nałożonego ustawą obowiązku. Powołując treść art. 15 ust. 1 ustawy, J. W. podkreślił, że pobieranie przez organ opłaty za udostępnienie informacji publicznej stanowi wyjątek od zasady bezpłatności określonej w art. 7 ust. 2 ustawy i musi być interpretowany według wykładni zawężającej, a więc może dotyczyć jedynie dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępniania informacji, przy czym ustawodawca wymaga, aby określony wnioskiem sposób udostępniania lub przekształcenia informacji miał charakter "nadzwyczajny", a taki charakter w jego przypadku nie występował. Skarżący zarzucił również, że Wójt Gminy naruszył art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 cyt. ustawy poprzez wprowadzenie stawek ryczałtowych, a nie uznaniowych, a ponadto do każdego wyliczenia wysokości opłaty został doliczony koszt przesyłki pocztowej, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ administracji, przytaczając treść art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej podkreślił, że w dotychczasowej praktyce funkcjonowania organów państwa i administracji nie istnieje praktyka udostępniania bezpłatnie informacji publicznej. Wydawanie zaświadczeń, kserokopii części akt administracyjnych oraz inne czynności związane z udostępnieniem informacji są odpłatne, w tym nie tylko dodatkowe czynności, ale również te standardowe, których wynikiem jest przygotowanie określonego dokumentu (informacji). Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że za udostępnioną skarżącemu informację zostały naliczone opłaty zgodnie z przepisem art. 15 cyt. ustawy i według stawek określonych w uchwale Rady Gminy Nr IV/35/08 z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie opłat związanych z dodatkowymi kosztami udostępnienia lub przekształcenia informacji publicznej. Wójt Gminy podkreślił, że w doktrynie przyjmuje się, że do kategorii dodatkowych kosztów można zakwalifikować koszty materiałów wykorzystywanych do powielania dokumentów i materiałów urzędowych, koszty pracy osób, które muszą wytworzyć materiał informacyjny. Ponadto wskazano, że ustawodawca stworzył możliwość nałożenia opłat wyłącznie w odniesieniu do informacji udostępnionych w trybie wnioskowym, określonym w art. 10 ust. 1 ustawy, a więc wobec informacji, które nie zostały umieszczone na internetowych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Co więcej, skarżący został powiadomiony o obowiązku poniesienia opłat i o ich wysokości, co stwarzało możliwość wycofania wniosku w przypadku uznania, że nie jest on w stanie ich uiścić, przy czym konieczność poniesienia kosztów nie pozbawia zainteresowanego prawa do uzyskania informacji, lecz daje mu możliwość wyboru pomiędzy zaznajomieniem się z informacją znajdującą się w posiadaniu zobowiązanego a poniesieniem kosztów jej dostarczenia lub przetworzenia. Za takim rozumowaniem przemawia dyrektywa 2003/98/WE z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, albowiem skarga nie została wniesiona na akt administracyjny, o jakim mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., a co za tym idzie podlegać musi odrzuceniu ( art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Stosownie do powołanego wyżej przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, a to oznacza, że skarga wniesiona na jakikolwiek inny akt, nie ujęty w dyspozycji art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. jest niedopuszczalna. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem zaskarżenia jest skierowane do J. W. pismo z dnia [...] nazwane "wezwaniem do zapłaty" kwoty 28,46 zł., podpisane przez Wójta Gminy . W jego treści znajdują się odniesienia do innych pism kierowanych do skarżącego w ramach postępowania z jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczących określenia wysokości opłat, o jakich mowa w art. 15 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot ten, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Ustawa nie precyzuje, w jakim trybie i formie procesowej następuje ustalenie opłaty, o jakiej mowa w przytoczonym wyżej art. 15. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że należy w tym zakresie sięgnąć w drodze analogii po rozwiązania zamieszczone w Kodeksie Postępowania Administracyjnego, a konkretnie w art. 264 § 1 kpa. Ustalenie opłaty winno zatem nastąpić w formie postanowienia, na które służy zażalenie (por. także Kłaczyński Michał, Szuster Sergiusz, Komentarz, LEX/el. 2003; M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str.64). Rozwiązanie takie gwarantuje stronie zachowanie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest dwuinstancyjność, a organowi - zapewnia możliwość egzekwowania opłaty na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, organ zobowiązany w sprawie do udostępnienia informacji publicznej, nie wydał postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty, o jakiej mowa w art. 15 ust.1 ustawy, kierował natomiast do J. W. pisma informujące o konieczności poniesienia dodatkowych kosztów związanych z przygotowaniem i wykonaniem kserokopii dokumentów wyszczególnionych w jego wnioskach (pisma z dnia 11 września 2008r. znak: RTI - 7020/300/08 oraz RTI - 7020/304/08, pismo z 18 lutego 2009r. znak: GCI.IP - 0562/2/09), a następnie "wezwanie do zapłaty" z dnia 23 marca 2009r., będące przedmiotem skargi. Ponieważ w sprawie nie wydano postanowienia, które stosownie do cytowanego na wstępie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, skarga podlegać musiała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy. Ubocznie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że na rozstrzygnięcie sprawy nie ma wpływu przyjęcie odmiennego poglądu co do formy procesowej ustalenia opłaty z art. 15 ustawy. Nawet jeżeliby założyć, że zaskarżone w sprawie wezwanie do zapłaty z dnia 23 marca 2009r. stanowi czynność materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mającą na celu ustalenie tej opłaty, to i tak skarga podlegać by musiała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na niezachowanie przez J. W. trybu z art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarga nie została bowiem poprzedzona wezwaniem na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia doręczenia zaskarżonego pisma - do usunięcia naruszenia prawa.