II SA/Ke 322/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej oddala skargę. II SA/Ke 322/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Z. K., na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] wpisu dokonanego w dniu [...]. pod numerem [...], dotyczącego działalności gospodarczej rozpoczętej w dniu [...] w zakresie: przerobu drewna, handlu drewnem i wyrobami z drewna, pośrednictwa handlowego, usług transportowych, ślusarskich, elektromechanicznych, auto-naprawy, produkcji i handlu materiałami ściernymi do wykańczania wnętrz, taśm eliminujących pęknięcia ścian, ściernic do gipsu i betonu, handlu materiałami budowlanymi oraz eksportu i importu artykułów przemysłowych. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez Z. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ ustalił, iż pismem z dnia [...] Z. K. wystąpił o wpis w ewidencji działalności gospodarczej [...] określając rodzaj działalności jako: przerób drewna, handlu drewnem i wyrobami z drewna, usługi transportowe, ślusarskie, elektromechaniczne oraz auto-naprawa i tak zgłoszona działalność została wpisana w ewidencji działalności gospodarczej przez Burmistrza Miasta i Gminy pod numerem [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wnioskami z dnia [...],[...] i [...] skarżący wystąpił o dokonanie zmian we wpisie w punkcie czwartym, dotyczącym przedmiotu działalności, natomiast we wniosku z dnia [...] zwrócił się o dokonanie zmiany w zakresie nazwy przedsiębiorstwa oraz przedmiotu działalności, nadmieniając, że prowadzi działalność w spółce z J. G., co znalazło potwierdzenie w zaświadczeniu wydanym przez Wójta Gminy z dnia [...]., o wpisaniu do ewidencji pod numerem [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w dniu [...] Z. K. wystąpił z wnioskiem "o likwidację działalności gospodarczej z dniem [...].", oddając jednocześnie trzy zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...], na podstawie art. 88e ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, wykreślił z ewidencji działalności gospodarczej wpis dokonany w dniu [...] pod numerem [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że pod numerem [...] w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy ujawniony był Z. K. jako osoba fizyczna, a nie jako wspólnik spółki cywilnej, a zatem zgłoszony przez niego w dniu [...] fakt likwidacji działalności gospodarczej musiał skutkować wykreśleniem z ewidencji wpisu dokonanego w dniu [...] pod numerem [...]. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając jako organ I instancji, zasadnie przyjęło, iż wykreślenie z dniem [...]. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego w dniu [...] pod numerem [...] nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzenie nieważności decyzji. Organ powołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1994r. w sprawie o sygn. akt II SA 826/93, zgodnie z którym osoba fizyczna i spółka są odrębnymi podmiotami gospodarczymi w obowiązującym systemie prawnym. Zmiana stanu faktycznego i prawnego podlegająca zgłoszeniu organowi administracji może odnosić się tylko do tego samego podmiotu gospodarczego, który został wpisany do ewidencji i który nadal istnieje. Odnosząc się do okoliczności przedmiotowej sprawy organ II instancji podkreślił, że zaprzestanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną i rozpoczęcie działalności przez jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej (spółkę), nawet z udziałem tej osoby fizycznej, wymagało wykreślenia z rejestru danej osoby fizycznej i wpisania pod nową pozycją nowo powstałej jednostki organizacyjnej. Skoro zatem Z. K. wpisany był do ewidencji działalności gospodarczej jako podmiot gospodarczy - osoba fizyczna, to w przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego bezzasadne pozostaje zawarte we wniosku twierdzenie, iż występując w dniu [...] z informacją o likwidacji działalności gospodarczej działał w błędzie uzasadniającym przypuszczenie, że gdyby wiedział o skutku jakim było wykreślenie z ewidencji, wniosku by nie złożył, gdyż nadal miał zamiar prowadzić działalność jako wspólnik spółki cywilnej. Nie ma przy tym racji skarżący, że w ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...] figurował nie tylko jako osoba fizyczna lecz jako podmiot gospodarczy - wspólnik spółki cywilnej, gdyż osoba fizyczna i spółka cywilna są odrębnymi podmiotami gospodarczymi i jako takie podlegały odrębnym wpisom do ewidencji działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wpis w ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...] dokonany został na wniosek podmiotu gospodarczego - osoby fizycznej. Także wszelkie zmiany we wpisie w zakresie nazwy, przedmiotu działalności dokonywane były na wniosek tego samego podmiotu gospodarczego, który został wpisany do ewidencji pod nr [...] tj. Z. K. jako osoby fizycznej. Mając na uwadze wskazaną argumentację organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia własnej decyzji. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena zgodności z prawem decyzji z dnia [...]. Jeżeli zaś skarżący zamierzał prowadzić działalność jako wspólnik spółki cywilnej, należało wystąpić o wpis do ewidencji działalności gospodarczej jako najpierw spółka cywilna a następnie, jako wspólnik spółki cywilnej. Stosownie bowiem do art.88i ustawy -Prawo działalności gospodarczej, wpisy do ewidencji działalności gospodarczej jednostek organizacyjnych, które w dniu 1 stycznia 2001 r. nie były przedsiębiorcami tj. m.in. spółki cywilne, podlegały wykreśleniu z urzędu z uwzględnieniem art.88e ust.3. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. K. wnosząc o jego "uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania". Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 88 i następnych ustawy Prawo o działalności gospodarczej poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, przede wszystkim w zakresie odnoszącym się do prowadzenia działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej oraz naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i art. 155 k.p.a. w związku z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego poprzez brak rozważenia skutków przedmiotowej decyzji dla skarżącego oraz innych uczestników obrotu. W przekonaniu Z. K. nie zostały wyjaśnione także wszystkie istotne okoliczności sprawy, a mianowicie zamiar skarżącego zaniechania prowadzenia działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej. Autor skargi podkreślił, że składając oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej działał w przeświadczeniu, że dotyczy to wyłącznie działalności prowadzonej jednoosobowo jako osoba fizyczna i nie będzie wywierać żadnego skutku dla działalności prowadzonej jako spółka cywilna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie bowiem organ odwoławczy, przeprowadzając kontrolę decyzji z dnia 31 grudnia 2001 r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej pod kątem spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia jej nieważności - jak domagał się tego skarżący. Przepis art. 156 § 1 kpa, przytoczony w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i będący podstawą materialno-prawną orzekania w niniejszej sprawie, wymienia w sposób enumeratywny okoliczności, których zaistnienie rodzi obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to jest z kolei wyłomem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, zgodnie z którym uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych ( czyli takich, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji ), może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jak wynika z treści złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności, Z.K. powołując się na podstawy z art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 kpa (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszenie prawa - pkt 2, decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały - pkt 5, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą - pkt 6), upatruje podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z dnia [...] w tym, że działał w przeświadczeniu, że wykreślenie dotyczy jedynie działalności gospodarczej prowadzonej przez niego jako osobę fizyczną, gdyż w dalszym ciągu miał zamiar prowadzić taką działalność jako wspólnik spółki cywilnej. Ponadto na skutek decyzji z dnia [...] "zaistniał stan faktyczny, który grozi odpowiedzialnością związaną z prowadzeniem działalności bez wymaganego prawem wpisu do ewidencji". Rażące naruszenie prawa przy wydawaniu tej decyzji ma także polegać na naruszeniu art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej, "poprzez naruszenie przez organ administracyjny obowiązku poinformowania przedsiębiorcy o skutkach jego wniosku, gdy prowadzi on działalność w formie spółki cywilnej". Analizując zgodność z prawem kontrolowanej decyzji z dnia [...]. słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wyczerpuje dyspozycji art. 156 § 1 kpa i wywody w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela. Naruszenie prawa będące przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie powołanego przepisu musi mieć charakter kwalifikowany - rażący, tj. istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Pojęcie rażącego naruszenia prawa jest zwrotem niedookreślonym. Posługując się takimi zwrotami ustawodawca wymusza na organach administracji odmawiających stwierdzenia nieważności z omawianego powodu obowiązek uzasadnienia, dlaczego ich zdaniem do rażącego naruszenia prawa nie doszło, czyli konkretyzacji tego pojęcia. Nie sposób zatem - przy ocenie decyzji z dnia [...] pod kątem art. 156 § 1 kpa - pominąć analizy podstawy prawnej jej wydania, czyli art. 88e ust.1 pkt 1 i ust.3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 99.101.1178 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej, przy czym wykreślenie następuje w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze treść wniosku Z. K. z dnia [...] zawierającego prośbę o "likwidację działalności gospodarczej z dniem [...] ", zastosowanie w sprawie cytowanego wyżej przepisu nie budzi wątpliwości. Fakt złożenia wraz z wnioskiem zaświadczeń o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej pod nr ew.[...] wskazywał zaś bezsprzecznie na to, chodzi o "likwidację działalności" zarejestrowanej pod tym numerem, gdzie skarżący figurował jako podmiot gospodarczy - osoba fizyczna. Nie ma przy tym znaczenia fakt, czy działalność tę wykonywał jako wspólnik spółki cywilnej czy też poza nią, gdyż w obu przypadkach wpis dotyczył przedsiębiorcy jako osoby fizycznej (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy). Ponieważ wniosek dotyczył w sposób oczywisty przedmiotu działalności, którą Z. K. zamierzał "zlikwidować", twierdzenia, iż pozostawał w błędzie co do konsekwencji złożenia takiego wniosku, a mianowicie, że był przekonany, iż spowoduje on zaprzestanie prowadzenia działalności jako osoba fizyczna, nie będzie natomiast wywierać żadnego skutku w zakresie działalności w formie spółki cywilnej, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości decyzji z dnia [...]. Treść złożonego w dniu [...] wniosku w sposób jednoznacznie wskazuje na to, iż intencją skarżącego była likwidacja prowadzonej działalności gospodarczej, a zatem w świetle art. 88e ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej, słusznie Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję w przedmiocie wykreślenia wpisu dokonanego w dniu [...] pod numerem [...]. Co więcej, skoro w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza Gminy i Miasta pod numerem [...] figurował Z. K. jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, złożenie przez niego w dniu [...] wniosku o likwidację tejże działalności - musiało skutkować wykreśleniem wpisu zgodnie z art. 88e ust. 1 pkt. 1 ustawy. Nie ma zatem mowy o przyjęciu, aby decyzją z dnia [...] organ ewidencyjny rażąco naruszył prawo, czy też wydał decyzję bez podstawy prawnej - czego wymaga art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak jest także podstaw do przyjęcia, aby w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 kpa, na które powoływał się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności. Decyzja z [...] nie jest bowiem i nie była niewykonalna - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz nie wywołałaby w razie jej wykonania czynu zagrożonego karą. Sytuacja określona w art. 156 § 1 pkt 6 jest szczególnym przypadkiem niewykonalności decyzji, która ma charakter prawny, przy czym nie chodzi o taką przeszkodę w wykonaniu decyzji, jak rozumie to skarżący, czyli o złamanie prawa w przypadku braku respektowania zaskarżonego orzeczenia, a nie w wyniku jego realizacji. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 155 kpa podnieść należy, że przepis ten w ogóle nie miał w sprawie zastosowania, nie był podstawą rozstrzygania i dotyczy zupełnie innej instytucji wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, aniżeli stwierdzenie nieważności. Nie może być zatem mowy o naruszeniu regulacji w nim zawartej przez organ. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.