II SA/Ke 322/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. sprawy ze skargi H.C. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Prezydent Miasta K. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w K. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. (obręb 0026) jako działki nr 287 i nr 289, stanowiącej własność H. C. – poprzez udzielenie A. sp. z o.o. w T. Oddział Gazowniczy w K. (zwanej dalej A.) zezwolenia na przeprowadzenie przez całą szerokość w odległości około 51 m dla działki nr 287 i około 51,5 m dla działki nr 289 od ich wschodniej granicy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 mm MOP 6,0 MPa relacji M.-D. (pkt 1). W punkcie 2 rozstrzygnięcia ustanowiono trwale ograniczoną strefę kontrolowaną: - na działce nr 287 o powierzchni 0,0094 ha, która obejmuje pas gruntu w odległości 51 m od jej wschodniej granicy na długości około 15,5 m i szerokości 6 m oraz powierzchnię gruntu zajętą na czas budowy o pow. 0,0312 ha, która obejmuje pas gruntu o długości 15,6 m i 20 m szerokości, - na działce nr 289 o powierzchni 0,0098 ha, która obejmuje pas gruntu w odległości 51,5 m od jej wschodniej granicy na długości około 16,5 m i szerokości 6 m oraz powierzchnię gruntu zajętą na czas budowy o powierzchni 0,0325 ha, która obejmuje pas gruntu o długości 16 m i 20 m szerokości. W pkt 3 zobowiązano A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu w/w gazociągu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wielokrotne rokowania podejmowane przez przedstawiciela inwestora dotyczące udzielenia przez właściciela przedmiotowych nieruchomości zgody na budowę sieci gazowej na jego działkach zakończyły się niepowodzeniem, w związku z czym nie doszło do podpisania odpowiedniej umowy cywilno – prawnej. W związku z powyższym wnioskiem z dnia 14.05.2010r. A. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o ograniczenie sposobu korzystania z w/w nieruchomości, domagając się ponadto ustanowienia pasa szerokości 20 m dla czasowego zarządu na czas budowy na okres około 12 miesięcy dla wybudowania przedmiotowego gazociągu. Po przeprowadzeniu w dniu 16.11.2010r. rozprawy administracyjnej i zebraniu materiału dowodowego wydano opisaną na wstępie decyzję – na podstawie art. 124 ust. 1 – 4, 6 i 7, art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., oraz art. 108 § 1 k.p.a. Odwołanie od w/w decyzji wniósł H. C. argumentując, że wysokość proponowanego mu odszkodowania (50 zł za 1 metr bieżący) jest zbyt niska, zwłaszcza że budowa przedmiotowego gazociągu znacznie obniży walory jego nieruchomości. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 9a, 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z opisanych powyżej działek nr 287 i 289 poprzez udzielenie A. zezwolenia na przeprowadzenie przez całą szerokość działek tj. w odległości około 51 m dla działki nr 287 i około 51,5 m dla działki nr 289, od ich wschodniej granicy w/w gazociągu wysokiego ciśnienia, ustanawiając strefę kontrolowaną o szerokości 6 m, obejmującą dla działki nr 287 powierzchnię 0,0094 ha, a dla działki nr 289 powierzchnię 0,0098 ha; 2. odmowie czasowego ograniczenia sposobu korzystania z działek nr 287 i 289 poprzez ustanowienie na nich pasa szerokości 20 m (po 10 m od osi gazociągu) na czas około 12 miesięcy dla wybudowania w/w gazociągu; 3. zobowiązaniu A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót wymienionych w pkt 1; 4. jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź też na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody; 5. odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszelkie przesłanki zawarte w przepisie art. 124 u.g.n., podkreślając że trasa przedmiotowego gazociągu została wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Wschód -Obszar 1", a wielokrotnie przeprowadzane przez inwestora rokowania z H. C. dotyczące udzielenia zgody na usytuowanie gazociągu na jego działkach nie przyniosły rezultatu. W odniesieniu do żądań skarżącego co do wysokości odszkodowania Wojewoda wyjaśnił, że jego określenie może nastąpić w drodze odrębnej decyzji po zakończeniu inwestycji oraz stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty (art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości). Uchylając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji błędnie orzekł o ustanowieniu czasowego ograniczenia korzystania z pasa nieruchomości na działce nr 287 i na działce nr 289 na czas budowy sieci gazociągu tj. około 12 miesięcy. Utworzenie przedmiotowej strefy nastąpiło bowiem bez podstawy prawnej, co oznacza, że podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie obarczone jest przesłanką nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ I instancji nie rozstrzygnął wniosku inwestora o nadanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. H. C. zarzucił decyzji Wojewody: - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że ograniczenie sposobu korzystania z jego nieruchomości mieści się w zakresie tego przepisu, podczas gdy w rzeczywistości ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane przez organ odwoławczy pozbawia skarżącego prawa własności tych nieruchomości, czyniąc je bezużyteczne z punktu widzenia zasad ekonomii i racjonalnej gospodarki; - naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na orzeczeniu o ograniczeniu korzystania z nieruchomości strony, które w rzeczywistości pozbawia ją prawa własności nieruchomości, ponieważ ograniczenie sposobu korzystania z nich powoduje, że nieruchomości te staną się dla niej bez wartości – z uwagi na zakazy wznoszenia w strefie kontrolowanej budynków, urządzania stałych składów i magazynów, sadzenia drzew oraz zakaz podejmowania jakiejkolwiek działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji – co spowoduje, że działek tych nie można będzie ani sprzedać ani racjonalnie zagospodarować. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody ego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 124 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 (ust. 4). Odnosząc się do orzeczonego przez Wojewodę ego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonych w K. przy ul. W. w K. o nr ewid. 287 i nr 289, stanowiących własność H. C., stwierdzić należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w cyt. przepisie. W świetle art. 6 pkt 2 u.g.n. nie budzi wątpliwości, iż planowana inwestycja jest celem publicznym o jakim mowa w tym przepisie. Niesporna jest przy tym okoliczność przeprowadzenia bezskutecznych rokowań pomiędzy inwestorem a H.iem C., dotyczących uzyskania zgody skarżącego na wykonanie zaplanowanych prac na jego działkach – wyczerpująco udokumentowana w aktach administracyjnych (K-I-25 – K-I-33). Ustosunkowując się do spełnienia przesłanki określonej w art. 124 ust. 1 zdanie drugie cyt. ustawy należy odwołać się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Wschód - Obszar 1" (rejon cmentarza komunalnego "C.", drogi krajowej nr 74, przedłużenie ul. S. oraz ulic: W. , C. i L.), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. nr 9 poz. 74 z dnia 15.01.2009r.) oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 20.11.2008r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Wschód Obszar 1", zmieniającą w/w uchwałę z dnia [...] Z załącznika graficznego do w/w uchwały z dnia [...], stanowiącego jej integralną część (K-I-2), wynika, że projektowa trasa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 mm MOP 6,0 MPa relacji M.-D. (oznaczona linią ciągłą koloru pomarańczowego), przebiega przez działki o nr ewid. 287 i nr 289, położone przy ul. W. w K.. Powyższe znajduje potwierdzenie w części tekstowej w/w planu (§ 12 pkt 6 lit. b), zgodnie z którym w zakresie zaopatrzenia w gaz ziemny ustalono jego doprowadzenie do obszaru objętego planem poprzez planowany system gazociągów z istniejącego gazociągu średnioprężnego w ul. Z. i stacji pomiarowo – redukcyjnej II stopnia "M." - (K-I-6). Szczegółowy przebieg gazociągu przez działki nr 287 i 289 został przedstawiony na mapie do celów projektowych (K-I-21), przy czym z dokonanych pomiarów wynika, że powierzchnia trwale ograniczonej strefy kontrolowanej wynosi na działce nr 287 – 0,0094 ha – w odległości ok. 51 m od wschodniej granicy działki, a na działce nr 289 – 0,0098 ha – w odległości ok. 51,5 m od wschodniej granicy działki, obejmując pas gruntu o szerokości 6 m (K-I-39). Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055 ze zm.) dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Przez strefę kontrolowaną należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Jak wynika bowiem z § 9 rozporządzenia w strefach kontrolowanych operator sieci gazowej powinien kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu (ust. 3), nie należy tam wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji (ust. 4). Stosownie do § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN", powinna wynosić powyżej DN 150 do DN 300 włącznie – 6 m. Mając na uwadze treść powyższych przepisów stwierdzić należy, że Wojewoda zasadnie ograniczył sposób korzystania z w/w działek nr 287 i 289 poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie przez ich całą szerokość w odległości około 51 m dla działki nr 287 i około 51,5 m dla działki nr 289 od ich wschodniej granicy, gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 mm MOP 6,0 MPa relacji M.-D., ustanawiając strefę kontrolowaną o szerokości 6 m, obejmującą dla działki nr 287 powierzchnię 0,0094 ha i dla działki nr 289 powierzchnię 0,0098 ha. Natomiast orzeczenie o odmowie czasowego ograniczenia sposobu korzystania z działek nr 287 i 289 poprzez ustanowienie na nich pasa szerokości 20 m (po 10 m od osi gazociągu) na czas około 12 miesięcy dla wybudowania w/w gazociągu było uzasadnione brakiem podstawy prawnej do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, tak w omawianej ustawie, jak i w cyt. rozporządzeniu. Co prawda u.g.n. w art. 126 ust. 1 reguluje instytucję zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, jednakże jego wydanie jest możliwe na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, wyłącznie w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Tymczasem na wymienione przesłanki, podstawę prawną, czy też samą instytucję nie wskazał organ I instancji, który orzekając w powyższym zakresie posłużył się pojęciem nieustawowym. W konsekwencji Wojewoda prawidłowo, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] – w całości i orzekł reformatoryjnie. Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę na brak orzeczenia w sentencji rozstrzygnięcia I – instancyjnego w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, odmawiając jednocześnie w decyzji reformatoryjnej nadania tego rygoru. Zarazem trafnie wyjaśniono skarżącemu, że przyznanie odszkodowania jest możliwe w odrębnej decyzji starosty (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.) dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty (art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.). Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić skarżącemu, że zagwarantowanie w art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa własności nie oznacza bynajmniej, że jest ono nienaruszalne. Mogą wszak zaistnieć sytuacje, w których niezbędna jest zmiana właściciela. Jak wynika bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z tego też względu Konstytucja nie wyklucza i nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia. Jest to możliwe w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Uszczegółowieniem przyjętego założenia jest m. in. art. 124 u.g.n., w którym ustawodawca uregulował szczególny przypadek wywłaszczenia, polegający na ograniczeniu sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa. Godzi się także podnieść, że prawo własności można ograniczyć tylko ze względu na ważną wartość mocniej chronioną (zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo). Na gruncie rozpoznawanej sprawy wartością wyżej chronioną jest interes publiczny (art. 21 Konstytucji), jako że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego nastąpiło na cele publiczne – w związku z budową gazociągu. W tej sytuacji – wobec kolizji interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela (art. 7 k.p.a.) – prymat ma zawsze interes społeczny. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.