II SA/Ke 323/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III . przyznaje od Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata J. W. kwotę 292,80 ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 złotych VAT tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Państwowy Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nie stwierdzającej u niego choroby zawodowej tj. obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego, spowodowanego hałasem i wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) – na podstawie art. 138 § pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte przez Państwowego Inspektora Sanitarnego na skutek wydanego w dniu 27 grudnia 2004 r. przez Powiatowe Centrum Usług Medycznych skierowania w celu rozpoznania u H. K. choroby zawodowej. Przeprowadzona przez Państwowego Inspektora Sanitarnego ocena narażenia zawodowego wykazała, że H. K. w latach 1973 – 2005 pracował w różnych zakładach pracy i był okresowo w latach 1973 – 1974, 1976 – 1977, 1993 – 1997 oraz od 6 sierpnia 2003 r. do 18 sierpnia 2004 r. narażony na hałas przekraczający dopuszczalne normy w następujących zakładach pracy: - A. Sp. z o.o. w S., - B. Sp. z o.o. w K. - C. S.A. w M. Organ podniósł, że analiza narażenia zawodowego wykazała, że H. K. w całym okresie zatrudnienia – 32 lata był narażony na hałas w sumie jedynie 7 lat z kilkuletnimi przerwami miedzy okresami narażenia, a więc było to narażenie stosunkowo krótkie. Postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przeprowadzone zostało przez Ośrodek Medycyny Pracy, który po przeprowadzeniu badań specjalistycznych wydał w dniu [...] orzeczenie lekarskie [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu oraz w trybie odwoławczym przez Instytut Medycyny Pracy, który wydał w dniu [...] ostateczne orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, w uzasadnieniu którego wskazano, że przyczyną stwierdzonego niedosłuchu są czynniki pozazawodowe, m.in. nadciśnienie tętnicze. Organ odwoławczy powołał się na wnioski wynikające z treści orzeczenia Ośrodka Medycyny Pracy, że stwierdzona asymetria niedosłuchu oraz duży ubytek słuchu w zakresie tonów niskich nie są charakterystyczne dla obrazu wywołanego zawodowym oddziaływaniem hałasu, a ponadto stwierdzono o pacjenta między innym nadciśnienie tętnicze, chorobę niedokrwienną serca i hiperlipidemię, które są pozazawodowymi czynnikami ryzyka uszkodzenia słuchu oraz na pismo Instytutu Medycyny Pracy, będące odpowiedzią na wniosek o dodatkowe konsultacje, bądź weryfikację opinii orzeczniczej, którym Instytut podtrzymał swoje stanowisko pod względem merytorycznym i formalnym wyrażone w orzeczeniu z dnia [...] argumentując je tym, że przepracowanie przez H. K. 7 lat w hałasie z kilkuletnimi przerwami nie jest narażeniem wystarczającym do stwierdzenia związku przyczynowego z istniejącym u niego ubytkiem słuchu. Państwowy Inspektor Sanitarny stwierdził, iż nie znalazł uchybień prawnych i merytorycznych w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Skargę na powyższą decyzje wniósł H. K., wnosząc o "jej zmianę poprzez stwierdzenie u niego choroby zawodowej" i zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Pełnomocnik z urzędu poparł skargę H. K. i wniósł o przyznanie mu wynagrodzenia tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania D. sp. z o.o. (z dniem 2 kwietnia 2007 r. nastąpiła zmiana firmy z A. sp. z o.o.) wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tzn. ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Zgodnie z treścią § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający obowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które w zakresie ustalania stanu faktycznego przyjmują jako naczelną zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa. Inspektora sanitarnego prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej obowiązują zatem wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zawarte w art. 7 i 77 § 1 kpa. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Taką jednostką organizacyjną jest zarówno Ośrodek Medycyny Pracy, jak i Instytut Medycyny Pracy, na których opinie organy powoływały się przy wydawaniu decyzji. Jednak opinia lekarska podlega ocenie organu orzekającego jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniona w aspekcie "rozpatrzenia całego materiału dowodowego" (art. 77 § 1 in fine kpa). Dopiero gruntowna analiza całokształtu materiału dowodowego może pozwolić organowi na ocenę, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W judykaturze wyrażany jest pogląd, że orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1980/97, niepubl.) i z samej istoty tego dowodu wynika, że oprócz konkluzji powinno zawierać merytoryczne uzasadnienie zajętego stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący w latach 1973 – 1974, 1976 – 1977, 1993 – 1997 oraz od 6 sierpnia 2003 r. do 18 sierpnia 2004 r. pracował w warunkach narażenia zawodowego i narażony był na hałas przekraczający dopuszczalne normy. Organy orzecznicze rozpoznały u H. K. obustronny niedosłuch odbiorczy o lokalizacji ślimakowej o wielkości UP-61,6dB, UL-63,3dB. W załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) – prawidłowo przyjętym przez organy obu instancji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia - pod poz. 21 ustawodawca jako jedną z chorób zawodowych wymienił: obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jaki średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. W powiązaniu z dyspozycją przepisu § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, ustalony wyżej stan faktyczny wskazuje na to, że w przypadku skarżącego występują dwa elementy, od których zależy pozytywne rozpoznanie choroby zawodowej: sama choroba oraz narażenie na działanie czynników ją wywołujących, występujące w środowisku pracy. Pozostaje zatem do ustalenia trzecia przesłanka, a mianowicie związek przyczynowy pomiędzy chorobą a narażeniem. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] Instytut Medycyny Pracy stwierdził, że "wprawdzie wielkość i charakter stwierdzonego niedosłuchu spełnia warunki wymaganego kryterium zawartego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, jednakże przyczyną, dla której nie rozpoznaje choroby zawodowej jest brak dostatecznego udokumentowania narażenia na hałas ponadnormatywny w środowisku pracy, które trwało ok. 7 lat z kilkuletnimi przerwami". Jednocześnie wskazał, że "z karty narażenia zawodowego wynika, że badany był narażony na hałas wg w.w. miejsc pracy. Zatem stwierdzony ubytek słuchu nie jest spowodowany wieloletnim długotrwałym narażeniem na hałas przekraczający NDN, przyczyną niedosłuchu są w tym przypadku czynniki pozazawodowe tj. nadciśnienie tętnicze i przebyty zawał mięśnia sercowego". Jednak należy zauważyć, że Instytut Medycyny Pracy na wniosek organu o dodatkową konsultację bądź wyjaśnienie (§ 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002r.) w piśmie z dnia 28 września 2006 r. podtrzymując wydaną treść orzeczenia z dnia [...] stwierdził odmiennie, że "podane w orzeczeniu inne przyczyny jak zawał m. sercowego i nadciśnienie tętnicze wydają się prawdopodobne, ale nie stanowią głównej przyczyny odmowy uznania choroby zawodowej narządu słuchu u H. K., tym bardziej, że przedstawione badanie audiometryczne pochodzi z lat po zawale". Opinia odmawiając ustalenia związku przyczynowego z chorobą nie określiła zatem jednoznacznie, co było przyczyną powstania choroby. Zawarte w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy wnioski są uzasadnione tak lakonicznie, że trudno nawet ocenić ich wiarygodność. Należy przede wszystkim podkreślić, że ośrodek ten w swojej opinii nie wypowiedział się w kwestii, dlaczego uważa, że okres 7 lat ponadnormatywnego narażenia skarżącego na hałas nie można uznać za "wieloletnie długotrwałe narażenie na hałas", a Ośrodek Medycyny Pracy uznał go za "okres stosunkowo krótki". Nie rozważono, czy hałas jako czynnik szkodliwy mógł przez ten okres czasu wywołać u skarżącego wskazaną chorobę z uwagi na jego osobniczą wrażliwość. Inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Orzeczenie lekarskie, jak wspomniano ma walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, co z kolei oznacza, że bez niego lub sprzecznie z nim organ nie może dokonywać rozpoznania choroby i ustalenia, że dane schorzenie jest chorobą zawodową. Z drugiej jednak strony organ przed wydaniem decyzji dokonać musi w oparciu o art. 80 kpa oceny wiarygodności opinii i nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na orzeczeniu lekarskim, które niedostatecznie lub w sposób nieprzekonujący uzasadnia zajęte stanowisko ( p. wyrok NSA z 5 listopada 1998 r., LEX nr 45833 ). Dlatego uznać należy, że w sprawie niniejszej organ winien był zasięgnąć dodatkowej opinii innej jednostki organizacyjnej służby zdrowia zajmującej się zagadnieniami będącymi przedmiotem sporu, skoro żądanie uzupełnienia opinii przez Instytut Medycyny Pracy nie spowodowało dokładnego wyjaśnienia sprawy. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że rozpoznając sprawę organy zarówno I-szej jak i II instancji dopuściły się naruszenia obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Ponieważ naruszenie prawa procesowego, o jakim mowa wyżej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I-szej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej uzasadnia § 18 ust. 1c, § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr. 163, poz. 1348 ze zm.) Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy. Orzekając ponownie, organ I-szej instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygniecie, eliminując naruszenia prawa procesowego, o jakich mowa wyżej. W szczególności, przed wydaniem decyzji uzupełni postępowanie rozpoznawcze przez zasięgnięcie opinii innej jednostki orzeczniczej II stopnia, która wyjaśni m.in. czy zaistniałe rozbieżności i wątpliwości co do istnienia związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną u skarżącego chorobą a narażeniem na hałas w środowisku pracy.