II SA/Ke 323/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego J. O. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Wójt zawiesił z urzędu, prowadzone na wniosek A. W., postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie tartaku z zapleczem socjalnym na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości R., do czasu rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującą rozbiórkę budynku na działce nr [...], wykorzystywanego jako budynek tartaczny. W podstawie prawnej powołano art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż akta niniejszej sprawy zostały uzupełnione uwierzytelnioną kopią postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o wstrzymaniu wykonania w/w decyzji tego organu w przedmiocie nakazania A. W. dokonania całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku tartacznego – z powodu wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. Z uwagi na analogiczny charakter przedsięwzięcia, specyfikę oraz lokalizację inwestycji w obydwóch sprawach zawieszono przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia w/w sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Zażalenie na postanowienie organu l instancji złożył A. W., zarzucając brak występowania przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania, określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie wszczętej wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie występuje bowiem tzw. zagadnienie wstępne, gdyż wydanie decyzji nie zależy od rozstrzygnięcia innej sprawy. Natomiast okoliczność, jaki wyrok zapadnie w sprawie rozbiórki nie ma znaczenia w sprawie wydania w/w decyzji. Dotyczy ona bowiem realizacji przedsięwzięcia usytuowanego nie w miejscu dotychczas istniejącego budynku tartacznego (w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki), lecz nowej inwestycji w głębi działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchyliło postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytaczając treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podniósł, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia prawnego. Wymieniając przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie cyt. przepisu wskazano, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji nie wskazał okoliczności, którymi kierował się zawieszając prowadzone postępowanie. Tym samym nie dowiódł, iż rozpatrzenie sprawy z wniosku A. W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzależnione jest od rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach sprawy z jego skargi na decyzję w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Organ II instancji przytoczył także treść art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), i podniósł, iż budowa tartaku jest przedsięwzięciem, dla którego może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji jego realizacja jest dopuszczalna po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei, jak wynika z art. 46 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi podstawy do rozpoczęcia realizacji inwestycji, jest zaś niezbędna przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż orzeczenie w niniejszej sprawie o zawieszeniu postępowania do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi w przedmiocie nakazu rozbiórki jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Są to bowiem dwa autonomiczne, niezależne postępowania. Z tego też względu wynik jednego z tych postępowań pozostaje bez wpływu na drugie postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu II instancji wniosła S. C., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia i zarzucając mu niezgodność z przepisami prawa, jak również "brak obiektywizmu". Jednocześnie skarżąca, powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, uchwałę nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] w sprawie ustanowienia zespołu Parków Krajobrazowych [...] oraz wyniki badań kontrolnych, przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, wskazała, iż działka nr [...] nie jest przeznaczona na lokalizację przedsięwzięcia, planowanego przez A. W. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję (lub postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Podstawę prawną uchylonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z cyt. przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jakkolwiek kodeks postępowania administracyjnego nie określa charakteru przedmiotowej zależności, to w doktrynie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga bezpośredniego związku przyczynowego, rozumianego jako "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia charakter zawieszenia postępowania – jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego też, gdy w sprawie wyłania się kwestia, która wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ona charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie wymaganej przez cyt. przepis bezpośredniej zależności nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 555/98, niepubl., z dnia 6 października 1997r., II SA 14/97, niepubl., z dnia 7 maja 1999 r., IV SA 744/97, niepubl.). Wprawdzie przepisy k.p.a. nie określą expressis verbis podstaw prawnych analizowanej zależności to w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że przesądza o niej zasadniczo treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1991r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90) i w nich nakazuje jej poszukiwać (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993r., SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21). Jak wynika z akt sprawy prowadzone postępowanie z wniosku A. W. (w toku którego doszło do wydania zaskarżonego postanowienia) dotyczy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie tartaku z zapleczem socjalnym na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w R., gmina P.. Natomiast postępowanie, z uwagi na wynik którego wydano postanowienie o zawieszeniu, dotyczy kontroli legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującą rozbiórkę istniejącego na działce nr [...] budynku, wykorzystywanego jako budynek tartaczny – w sprawie ze skargi A. W. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w żadnym wypadku nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargi na w/w decyzję w przedmiocie rozbiórki. Trafnie organ odwoławczy podniósł, że są to zupełnie autonomiczne, niezależne od siebie postępowania. W tym względzie pokreślić trzeba, iż toczące się w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy mającego dopiero powstać zupełnie nowego obiektu tartaku – co jednoznacznie wynika z informacji o planowanym przedsięwzięciu (k. 2, 10 akt administracyjnych). Tymczasem kontrola sądowoadministracyjna odnosi się w istocie do nakazu rozbiórki już istniejącego, samowolnie wybudowanego budynku tartacznego, zlokalizowanego na tej samej działce – a więc zupełnie innego obiektu. Godzi się również podnieść, iż zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z kolei realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie tartaku może być dopuszczalna po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – art. 46 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zgodzić się także trzeba z organem odwoławczym, że organ I instancji nie przytoczył żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałaby wymagana dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależność, że rozpatrzenie sprawy z wniosku A. W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargi na decyzję w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Słusznie organ odwoławczy podniósł także, iż organ I instancji nie wskazał w istocie okoliczności, którymi kierował się zawieszając niniejsze postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia ograniczono się bowiem jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż zawieszenie nastąpiło z uwagi na analogiczny charakter przedsięwzięcia – specyfikę oraz lokalizację przedmiotowej inwestycji. Przedstawione okoliczności faktyczne i prawne dały podstawy do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zasadnie uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, iż działka nr ewidencyjny [...] – w świetle obowiązujących regulacji - nie jest przeznaczona pod lokalizację przedsięwzięcia, planowanego przez A. W. wskazać należy, iż okoliczności te nie są związane z przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego, nie zaś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie takiej decyzji następuje po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zatem zgodność inwestycji z ustaleniami planu (jeżeli plan został uchwalony) oceniana jest na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zaś przy ocenie legalności postanowienia uchylającego postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania takiej decyzji. Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. O kosztach udzielonej pomocy prawnej Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie § 2 ust. 3, § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a.