II SA/Ke 323/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu zażalenia T. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy własne postanowienie z [...], którym odmówiono wszczęcia na wniosek T. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z [...]r. w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji polegającej na budowie Pracowniczych Ogródków Działkowych w D. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było nieudokumentowanie przez skarżącego, iż aktualnie posiada legitymację strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z [...] W zażaleniu T. W. podniósł, iż nie jest dopuszczalne by zainteresowany był stroną jednego postępowania dotyczącego określonej nieruchomości, a nie był stroną innego postępowania dotyczącego tej samej nieruchomości. Zarzucił, iż SKO nie uzasadniło i nie wykazało, że faktycznie nie posiada legitymacji czynnej w niniejszej sprawie. Rozpatrując powyższe zażalenie Kolegium stwierdziło, iż podstawową kwestią jest ustalenie, czy T. W. przysługiwał przymiot strony we wnioskowanym postępowaniu nadzwyczajnym. Organ zauważył, że w sprawie ma miejsce sytuacja żądania czynności organu ze względu na interes prawny wywodzony z prawa własności przysługującego spadkobiercy po byłych właścicielach nieruchomości, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. SKO wskazało, że złożony przez skarżącego wniosek dotyczy funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z [...]r. w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji polegającej na budowie Pracowniczych Ogródków Działkowych w D. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 9 ust. 1 i § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Decyzja ta zawierała zapis, że jest ostateczna. Skierowana została wyłącznie do Urzędu Miejskiego K. – Wydział Gospodarki Terenowej, do Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogródków Działkowych K. oraz do Urzędu Gminy S. Nie została natomiast skierowana do właścicieli nieruchomości objętych tą decyzją. W dniu wydania rozstrzygnięcia właścicielami działek nr [...] byli W. i S. W. Na mocy aktu notarialnego z 8 września 1977 r. [...], w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przenieśli oni na rzecz Skarbu Państwa prawo własności ww. nieruchomości o łącznej powierzchni 8554 m2. Decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z [...] zatwierdzono plan realizacyjny wyżej wskazanej inwestycji polegającej na urządzeniu Pracowniczych Ogródków Działkowych. Nieruchomość, o której wyżej mowa, przeznaczona została pod urządzenie ogródków działkowych. Organ podał, że T. W. i H. W., działający jako spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości, wystąpili z wnioskiem o jej zwrot. W ocenie SKO kwestionowana decyzja z [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji stanowiła wyłącznie ogólną informację o terenie, na którym ta inwestycja miała powstać i wstępny etap postępowania lokalizacyjnego prowadzonego przed pozwoleniem na budowę. Zdaniem Kolegium w świetle art. 28 kpa przyjąć należy, że w sprawie wydania decyzji z [...] W. i S. W., jako właściciele nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję, nie będący jej inwestorem ale posiadający nieruchomość gruntową objętą decyzją, mogli posiadać status stron postępowania, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż nie byli uznani za strony i nie otrzymali rozstrzygnięcia. Organ zauważył, że T. W. będący następcą prawnym rodziców nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Nie posiada zatem interesu prawnego w przedmiocie decyzji dotyczącej ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji. W efekcie, w ocenie SKO, nie posiada statusu strony postępowania w ww. sprawie mając jedynie interes faktyczny. Organ podkreślił, że do chwili obecnej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zakończyło się decyzją ostateczną, na podstawie której T. W. otrzymałby zwrot nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieuznania przez organ rodziców skarżącego za strony postępowania organ wyjaśnił, że okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, które ma pierwszeństwo przed postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest w niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożył T. W. wnosząc o uchylenie jego oraz poprzedzającego go postanowienia z [...]. Rozstrzygnięciom zarzucił rażącą obrazę art. 157 § 2 kpa. Podniósł, że jeżeli podmiot składający żądanie stwierdzenia nieważności nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 kpa wadliwość konkretnej decyzji, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być wszczęte z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Należy na wstępie podzielić ocenę Kolegium, że w świetle art. 157 § 2 kpa stanowiącego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stanowiła kwestia ustalenia legitymacji skarżącego do złożenia wniosku stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej wniosku (dotyczącego także stwierdzenia nieważności), organ w pierwszej kolejności bada więc kwestie formalne warunkujące jego dopuszczalność, a więc ustala m. in., czy podmiot składający żądanie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Tylko podmiot posiadający legitymację prawną ma bowiem prawo domagać się rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Stroną na mocy wyżej wskazanego art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. wyroki NSA z 29 stycznia 1991r., sygn. akt IV SA 972/90; z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1793/93; z dnia 9 marca 1994r., sygn. akt III SA 1434/93, uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 9/96). Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia faktyczne poczynione przez organ nie budzą wątpliwości. Bezspornym jest, że W. i S. W. – rodzice T. W. – jako właściciele nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję polegającą na urządzeniu Pracowniczych Ogródków Działkowych, posiadali interes prawny w uczestniczeniu jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z [...], której wyeliminowania z obrotu prawnego z powodu nieważności domaga się skarżący. Już z tego tylko powodu, T. W. jako spadkobierca W. i S. W., legitymuje się interesem prawnym w sprawie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Poza tym, niespornym jest, że na wniosek skarżącego toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości tj. działek nr [...] stanowiących własność jego rodziców. Jak wynika z dotychczas zapadłych w sprawie rozstrzygnięć podstawą do żądania zwrotu nieruchomości jest ustalenie, iż wywłaszczona nieruchomość nie została w części wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia określony natomiast został właśnie w decyzji z [...] o ustaleniu i warunkach realizacji inwestycji tj. pod urządzenie ogródków działkowych. Znajduje to potwierdzenie w akcie notarialnym z 8 września 1977 r. [...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w K. zawierającym oświadczenie, że zgodnie z ww. decyzją działki przeznaczone są pod urządzenie ogródków działkowych i na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości strony w drodze rokowań doszły do porozumienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości na rzecz Państwa. W tej sytuacji treść kwestionowanej decyzji niewątpliwie wpływa na prawo skarżącego do zwrotu nieruchomości, a tym samym ma on interes prawny w stwierdzeniu jej nieważności. Za niezrozumiałe należy uznać stanowisko organu, że reżim ochrony własności nie może w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania z uwagi na to, iż T. W. nie jest obecnie właścicielem nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że aktualizacja tych norm nastąpi dopiero z chwilą uzyskania ostatecznej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bowiem dopiero takie rozstrzygnięcie uczyni skarżącego stroną postępowania stanowiącego przedmiot skargi. Ponieważ, co w świetle analizy akt administracyjnych sprawy jest w ocenie Sądu oczywiste, celem działań skarżącego jest właśnie zwrot nieruchomości, a stwierdzenie nieważności decyzji z [...] ma jedynie stanowić ku temu przesłankę, to logicznym jest, że po uzyskaniu decyzji o zwrocie tej nieruchomości, postępowanie nieważnościowe będące przedmiotem zaskarżonego postępowania straci rację bytu i nie będzie miało żadnego znaczenia prawnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie tego samego organu [...] przyjmując, że naruszają one przepis prawa materialnego tj. art. 28 kpa, czego konsekwencją było uchybienie prawu procesowemu tj. art. 61a § 1 kpa, przy czym oba naruszenia miały wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a). Ponownie rozpoznając sprawę i badając warunki wszczęcia postępowania, o jakich mowa w art. 61a § 1 kpa, organ będzie miał na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne.