II SA/Ke 324/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego J. O. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia A.W. na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania prowadzonego na wniosek A. W. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy działki nr 25/2 w R., dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie tartaku z zapleczem socjalno-bytowym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa uchyliło w całości zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia [...] A. W. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki numer ewidencji 25/2, położonej w miejscowości Radkowice, dla opisanej inwestycji. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] podjętym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie administracyjne w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi A.W na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie rozbiórki budynku na działce 25/2 wykorzystywanego jako budynek tartaczny. W uzasadnieniu wskazano, że powodem zawieszenia jest analogiczny charakter przedsięwzięcia - specyfika inwestycji oraz jej lokalizacja. Ponadto podkreślono, że postanowieniem z dnia [...] znak: [...] na wniosek A.W Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki tartaku. W zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] A.W zarzucił brak podstaw do zawieszenia ponieważ jego zdaniem w sprawie nie występuje tzw. "zagadnienie wstępne", a wydanie decyzji nie zależy od rozstrzygnięcia innej sprawy. Jednocześnie stwierdził, iż planowana inwestycja będzie inaczej zlokalizowana niż ta, będąca przedmiotem decyzji o rozbiórce. W wyniku rozpoznania zażalenia organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, iż organ I instancji nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się zawieszając postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (w uzasadnieniu mylnie podano, że chodzi o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). W ocenie Kolegium organ nie dowiódł też, że rozpatrzenie sprawy z wniosku A.W o wydanie warunków jest uzależnione od rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawy ze skargi A.W na decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki. Argumentował, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji i postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki tartaku są autonomicznymi niezależnymi od siebie postępowaniami. Wynik jednego z nich pozostaje bez wpływu na drugie z postępowań. Ubocznie organ stwierdził, że wniosek A.W o ustalenie warunków zabudowy wymaga uzupełnienia poprzez przedłożenie jako załącznika mapy spełniającej warunki określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2008r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. C. Podniesione w skardze zarzuty sprowadzają się do kwestionowania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy , z uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu Parków Krajobrazowych Gór , z której wynika, że działka nr 25/2 położona jest w strefie Ochronnej Zespołu Parków Krajobrazowych, w strefie Ochronnej Parku Krajobrazowego i podlega wzmożonej ochronie. Ponadto skarżąca stwierdziła, że wyniki badań kontrolnych z dnia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska potwierdziły naruszenie norm imitacji hałasu i wibracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że wbrew zarzutom skargi kwestionowane postanowienie nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jego legalności. Podstawę prawną uchylonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z cyt. przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jakkolwiek kodeks postępowania administracyjnego nie określa charakteru przedmiotowej zależności, to w doktrynie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga bezpośredniego związku przyczynowego, rozumianego jako "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia charakter zawieszenia postępowania – jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego też, gdy w sprawie wyłania się kwestia, która wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ona charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie wymaganej przez cyt. przepis bezpośredniej zależności nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 555/98, niepubl., z dnia 6 października 1997r., II SA 14/97, niepubl., z dnia 7 maja 1999 r., IV SA 744/97, niepubl.). Wprawdzie przepisy k.p.a. nie określą expressis verbis podstaw prawnych analizowanej zależności to w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że przesądza o niej zasadniczo treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1991r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90) i w nich nakazuje jej poszukiwać (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993r., SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21). Jak wynika z akt sprawy prowadzone postępowanie z wniosku A.W (w toku którego doszło do wydania zaskarżonego postanowienia) dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tartaku z zapleczem socjalnym na działce oznaczonej nr ewid. 25/2, położonej w R, gmina . Natomiast postępowanie, z uwagi na wynik którego wydano postanowienie o zawieszeniu, dotyczy kontroli legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującą rozbiórkę istniejącego na działce nr 25/2 budynku, wykorzystywanego jako budynek tartaczny – w sprawie ze skargi A.W. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w żadnym wypadku nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargi na w/w decyzję w przedmiocie rozbiórki. Trafnie organ odwoławczy podniósł, że są to zupełnie autonomiczne, niezależne od siebie postępowania. W tym względzie pokreślić trzeba, iż toczące się w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy mającego dopiero powstać zupełnie nowego obiektu tartaku. Tymczasem kontrola sądowoadministracyjna odnosi się w istocie do nakazu rozbiórki już istniejącego, samowolnie wybudowanego budynku tartacznego, zlokalizowanego na tej samej działce – a więc zupełnie innego obiektu. Zgodzić się także trzeba z organem odwoławczym, że organ I instancji nie przytoczył żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałaby wymagana dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależność, że rozpatrzenie sprawy z wniosku A.W o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargi na decyzję w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Słusznie organ odwoławczy podniósł także, iż organ I instancji nie wskazał w istocie okoliczności, którymi kierował się zawieszając niniejsze postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia ograniczono się bowiem jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż zawieszenie nastąpiło z uwagi na analogiczny charakter przedsięwzięcia – specyfikę oraz lokalizację przedmiotowej inwestycji. Przedstawione okoliczności faktyczne i prawne dały podstawy do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zasadnie uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, iż działka nr ewidencyjny 25/2 – w świetle obowiązujących regulacji - nie jest przeznaczona pod lokalizację przedsięwzięcia planowanego przez A.W wskazać należy, iż okoliczności te nie są związane z przedmiotem zaskarżenia. Dopiero w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy właściwy organ zobligowany jest do oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony oraz z przepisami odrębnymi. Powyższe kwestie stanowią przedmiot kontroli Sądu w przypadku zaskarżenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zaś w sytuacji, gdy kontrola Sądu dotyczy postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. O kosztach udzielonej pomocy prawnej Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie § 2 ust. 3, § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a.