II SA/Ke 326/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 12 lutego 2018r. Nr XLI/362/2018 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta i gminy, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków I. stwierdza nieważność § 1 pkt. 1 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Pińczów na rzecz A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w C. kwotę 314,76 (trzysta czternaście i 76/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 lutego 2018 r. Rada Miejska w Pińczowie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zmianami), dalej u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2136), dalej u.p.t.z., podjęła uchwałę Nr XLI/362/2018, w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIII/265/12 z dnia 27 grudnia 2012 roku w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta i gminy Pińczów, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Pińczów, warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków. W § 1 pkt 1 postanowiono, że § 3 zmienianej uchwały otrzymuje brzmienie: "§ 3. Określa się stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Pińczów w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym." W uzasadnieniu uchwały podano, że obniżenie stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, ze stawki w wysokości 0,05 zł na stawkę w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, zrekompensuje przewoźnikom wzrost kosztów utrzymania linii komunikacyjnych, wynikający z konieczności dostosowania (zmian) istniejących rozkładów jazdy, uwzględniających rozbudowę istniejącej bazy przystankowej o nowe przystanki, powstające na wniosek mieszkańców Gminy Pińczów. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, sprecyzowanej na rozprawie, A. C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w C., domagając się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 tego aktu, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 u.p.t.z., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. Swoje żądanie uzasadniła tym, że w uchwale utrzymano jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników stawkę w kwocie 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych, pomimo że art. 16 ust. 4 tej ustawy wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, przez co nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym strony skarżącej. Zdaniem autora skargi przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie podano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego akcentował Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące takie uchwały. W tym zakresie wskazywano, że w przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc, zatrzymujący się na przystankach (zatokach) bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. Strona skarżąca podkreśliła, że w transporcie publicznym występują minimum dwa rodzaje autobusów – duże i małe. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie, ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, średnio 50 osób, co przekłada się na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanków w czystości. Stosowanie jednolitej stawki dla obu tych typów pojazdów jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca. Końcowo, wnosząca skargę zauważyła, że w okresie obowiązywania skarżonej uchwały świadczyła usługi przewozu osób na liniach regularnych, które przebiegają przez przystanki na terenie Gminy Pińczów, a zatem posiada interes prawny do wniesienia skargi, wynikający z norm materialnoprawnych – art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z., który został naruszony treścią tej uchwały. Natomiast sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy, winna być, zdaniem strony, proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w związku z wnioskami przewoźników o obniżenie opłaty. W ocenie organu, zastosowanie jednakowej stawki opłaty za zatrzymanie się na przystanku względem wszystkich przewoźników korzystających z tych przystanków nie powoduje ich dyskryminacji. Dyskryminacją byłoby zastosowanie różnych stawek opłat z uwagi na miejsce wykonywania transportu, to znaczy niższe stawki dla przewoźników działających tylko na terenie gminy, a wyższe dla tych działających na obszarze kilku gmin czy powiatów. Jeśli zaś chodzi o rodzaj środka transportu (wielkość), to na terenie gminy Pińczów publiczne przewozy pasażerów wykonywane są właściwie prawie w całości przez tzw. "busy" liczące około miejsc 20. Ponadto, wprowadzając różne stawki opłat ze względu na wielkość środka transportu, gmina musiałaby żądać od przewoźników wskazania, jakimi środkami transportu wykonują przewozy. Takie zaś żądanie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Organ podniósł, że w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nie wskazano, że "niedyskryminujące zasady" to zasady uwzględniające wielkość środka transportu. Ustawa ta nie upoważniła tym samym Rady Miejskiej do żądania od wszystkich podmiotów wykonujących transport osób na terenie gminy, wykazu taboru, jakim transport jest wykonywany. Zatem wprowadzenie stawek zróżnicowanych ze względu na wielkość środka transportu (liczbę miejsc) nie byłoby możliwe do wykonania w stosunku do wszystkich przewoźników, ale jedynie do tych, którym zezwolenie na przewóz wydał burmistrz, bo tylko oni mają obowiązek wskazywania taboru, którym wykonują przewozy. Nadto organ dodał, że skarżąca prowadząc działalność przewozową na terenie Gminy Pińczów korzysta jedynie z sześciu przystanków komunikacyjnych oraz, że stawka opłaty za zatrzymanie się na przystanku została obniżona kolejny raz uchwałą z 15 marca 2018 r. Nr XLI1/381/2018 do wysokości 0,02 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest uchwała, która niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Dlatego też zmiana lub uchylenie takiej uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany. Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie fakt zmiany zaskarżonej uchwały późniejszą uchwałą. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Niewątpliwie skarżąca jako przewoźnik wykonujący przewozy osób na terenie Gminy Pińczów, ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, bez względu na ilość przystanków, na jakich zatrzymują się jej pojazdy. Interes ten, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego, tj. art. 16 u.p.t.z., w ocenie Sądu został zaskarżoną uchwałą naruszony. Stosownie do art. 16 ust. 4 u.t.p.z., za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Tak więc obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: - jednakowa wysokość stawki opłaty, - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. (...). Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.". Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyroki NSA o sygn. II GSK 1405/16, II GSK 2860/15). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Jednocześnie zauważyć należy, że ta opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest więc spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Dla oceny wpływu na wysokość opłaty wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz, istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że rodzaj pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na terenie Gminy Pińczów ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały. Przede wszystkim stwierdzić należy, że skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z jej uzasadnienia, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i wynika z niego tylko to, że została ona podjęta w celu zrekompensowania przewoźnikom wzrostu kosztów utrzymania linii komunikacyjnych, wynikającego z konieczności dostosowania istniejących rozkładów jazdy, uwzględniających rozbudowę istniejącej bazy przystankowej. Co więcej, uchwała w ogóle nie zawiera uzasadnienia, dlaczego organ ustalił opłatę w wysokości 4 grosze (a więc prawie maksymalną). Z protokołu nr 43/2018 r. ze wspólnego posiedzenia Komisji Budżetu, Finansów i Planowania i innych, odbytego 12 lutego 2018 r., (a więc jak należy domniemywać tuż przed podjęciem zaskarżonej uchwały), wynika jedynie, że od przewoźników wpłynęły wnioski o obniżenie opłaty i że burmistrz przychylając się do tych wniosków zaproponował obniżenie tej opłaty do 3 groszy oraz, że za 2017 r. z tytułu tych opłat do kasy gminy wpłynęło około 28 tysięcy złotych. Brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących tego, jaka kwota jest potrzebna na obsługę przystanków, co pozwalałoby na wyjaśnienie, dlaczego taka a nie inna kwota został ustalona zaskarżoną uchwałą. Ponadto z tego protokołu, jak i z protokołu sesji rady miejskiej, na której podjęto zaskarżoną uchwałę również nie wynika, aby organ podejmując tę uchwałę dokonywał jakiejś analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników – bez względu na rodzaj pojazdów oraz takiej samej opłaty za korzystanie z wszystkich przystanków - bez względu na ich standard – uwzględnia niedyskryminujące zasady. Także ani uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ani też protokół z sesji, na której została ona podjęta, nie pozwalają na ustalenie, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska w Pińczowie ustalając jednolitą opłatę w prawie maksymalnej wysokości. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. III SA/Kr 1599/14 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w w/w wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13). W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz z powodu braku uzasadnienia ustalenia stawki w wysokości 0,04 zł , nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Wobec stwierdzonego naruszenia, zdaniem Sądu, podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z trudnością ustalenia, jakimi pojazdami wykonują transport przewoźnicy, jest bez znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części, to jest w części ustalającej opłatę w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej samej ustawy. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów kwotę 314,76 zł składa się uiszczony przez skarżącą wpisu od skargi oraz notarialne koszty poświadczenia dokumentu pełnomocnictwa.