II SA/Ke 328/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi E. C. i S. C. na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2013r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za podział nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz E. C. i S. C. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 marca 2013r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 1 i 2 kpa w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 12 lutego 2013r. znak: [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr 754/1 o pow. 0,0426ha położoną w S. przy ul. I. 105. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przyczyną odmowy było ustalenie, iż podziału nieruchomości nie dokonano w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z tego względu nie jest możliwa wypłata odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 cyt. ustawy, gdyż własność przedmiotowej działki nie została przeniesiona na Powiat. W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia 12.02.2013r. E. i S. C. podnieśli, że budowa ronda drogi powiatowej, zlokalizowana na części prywatnej działki wynika z decyzji podziałowej Prezydenta Miasta z dnia 26.10.2012r. znak: [...], decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 27.01.2011r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją Starosty z dnia 21 marca 2011r. znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji przewidzianej pod przebudowę i poszerzenie drogi powiatowej poprzez budowę nowego ronda. Odwołujący podkreślili, że rondo jest użytkowane zgodnie z przeznaczeniem polegającym na obsłudze ruchu na drodze powiatowej włączonej do eksploatacji w lipcu 2011r. Rozpatrując odwołanie Wojewoda nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji, w całości podzielając stanowisko organu I instancji. Z opisu przebiegu zdarzeń przedstawionych przez organ wynika, że postanowieniem z dnia 7.09.2012r. znak: [...] Prezydent Miasta zaopiniował pozytywnie jako zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 27.08.2010r. znak: [...] wstępny projekt podziału działki nr 754 o pow. 0,6266ha położonej w S. przy ul. I., stanowiącej własność E. i S. małż. C. Podziału dokonano w celu wydzielenia działek nr 754/1 o pow. 0,0426 ha z przeznaczeniem pod drogę publiczną – ul. I. i nr 754/2 o pow. 0,5840 ha. Decyzją z dnia 26.10.2012r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału w/w działki nr 754. Na wniosek "P" S. C. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 27.01.2011r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa układu komunikacyjnego i budowa części ronda przy skrzyżowaniu ulic I. i D. na części działki nr ew. 754 w S. Następnie Starosta decyzją nr [...] z dnia 21 marca 2011r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji na działkach nr ew. 146/1, 754, 209, 403, 404, 171, 169, 175 w S. przy ul. I. Pismami kolejno z dnia 7.11.2011r., 5.12.2011r.,16.01.2012r., 15.11.2012r. "P" domagało się od Zarządu Powiatu ustalenia odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją o realizacji celu publicznego przeznaczoną pod inwestycję drogową. Wojewoda ustalił, że nieruchomość oznaczona nr 754/1 stanowi zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S. własność S. i E. C. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Organ przytaczając brzmienie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że przesłankami warunkującymi ustalenie odszkodowania są: przejęcie działek gruntu pod drogę publiczną prowadzące w konsekwencji do nabycia z mocy prawa przez daną jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Zdaniem organu, z decyzji podziałowej nie wynika wprost, że działka nr 754/1 została wydzielona pod drogę powiatową, tym samym nie jest możliwe ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia stanowisko w kwestii jego odmowy. Organ odwoławczy nie kwestionując faktu zajęcia przedmiotowej działki pod rondo stanowiące drogę uznał, że na skutek decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26.10.2012r. zatwierdzającej podział działki 754 nie doszło do przejścia na rzecz Powiatu własności działki 754/1, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na własność gminy lub powiatu z mocy prawa przechodzą wyłącznie działki, które zostały przewidziane jako drogi publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla terenu, na którym położona jest działka nr 754/1, co oznacza, że przepis art. 98 ust. 3 cyt. ustawy nie znajduje zastosowania. Skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2013r. znak: [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. C. i E. C., domagając się w całości jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 12.02.2013r. i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie: - art. 8 i 77 § 1 kpa poprzez błędną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy państwowej; - art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w zaistniałej sprawie nie doszło do przejścia na rzecz powiatu prawa własności wydzielonej działki nr 754/1 o pow. 0,0426 ha; - art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego interpretację i niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki nabycia odszkodowania wskutek pozbawienia skarżących prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 754/1 o pow. 0,0426 ha; - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez błędne zastosowanie prowadzące do utrzymania w mocy decyzji Starosty w sytuacji, gdy decyzja ta powinna być uchylona. W ocenie Skarżących, przesłanki warunkujące przejście z mocy prawa – prawa własności nieruchomości na rzecz uprawnionego podmiotu publicznego tj.: - wydzielenia gruntów pod drogi publiczne, - podziału dokonanego na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu; - ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości lub prawomocnego orzeczenia o podziale, zostały spełnione. Lokalizacja dróg publicznych następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym w rozumieniu ustawy. Odszkodowanie za odebranie prawa własności lub użytkowania wieczystego umożliwia przepis art. 98 ust. 3 cyt. ustawy, którego wykładni należy dokonywać w świetle Konstytucyjnych zasad ochrony własności, a także z uwzględnieniem przepisów prawa międzynarodowego tj. art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6.11.2007r., określających granice ingerencji państw w prawo własności. W rozpoznawanej sprawie przy interpretacji prawidłowo zebranego materiału dowodowego organ naruszył wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 77 § 1 Kpa oraz zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, doprowadzając do ograniczenia praw podmiotowych przysługujących jednostce w obrocie prawnym. Akcentując brzmienie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i zakres realizacji inwestycji oznaczony w załączniku do tej decyzji skarżący wskazali, że przedmiotem inwestycji jest budowa ronda drogi powiatowej zlokalizowanego częściowo na ich prywatnej działce. Droga spełnia wymagania techniczne stawiane dla dróg publicznych. Niesporna jest również okoliczność, że Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr 754, której wstępny projekt podziału w sposób kategoryczny określił przeznaczenie działki nr 754/1 jako działki "przeznaczonej pod drogę publiczną". Powyższe oznacza, że pomimo braku wskazania przeznaczenia nowo utworzonych nieruchomości w samej decyzji podziałowej, ich przeznaczenie nie budzi wątpliwości. Skutkiem prawnorzeczowym decyzji o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości na wniosek właściciela jest w tej sytuacji odebranie własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną i przejęcie jej na rzecz właściwego podmiotu publicznoprawnego z chwilą, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanie się ostateczna. Bez znaczenia pozostaje więc fakt, że w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie powołano art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro przewidziany tym przepisem skutek tj. przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Dla uzasadnienia swojego stanowiska skarżący przywołali orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenia skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stosownie do treści art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm) zwanej dalej jako u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Według ust. 3 art. 98 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że aby mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, muszą być spełnione następujące warunki: 1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, iż konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; 2) decyzja podziałowa stała się ostateczna i stanowi dokument na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Wbrew twierdzeniom organu, w niniejszej sprawie powyższe warunki zostały spełnione. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej, bowiem na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Decyzja podziałowa musi wskazywać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną. Z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26.10.2012r. znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału działki położonej w S. przy ul. I. 105, oznaczonej jako działka nr 754 o pow. 0,6266ha, a w szczególności ze stanowiącego integralną część tej decyzji załącznika w postaci mapy sytuacyjnej z projektem podziału Nr [...], wraz z wykazem zmian gruntowych bezspornie wynika, że działka nr 754/1 po podziale stanowi drogę. W uwagach wprost zaznaczono, że działka nr 754/1 jest przeznaczona pod drogę publiczną – ul. I. Takie przeznaczenie przewidywało również poprzedzające wydanie w/w decyzji – postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 7.09.2012r. znak: [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału działki nr 754. Potwierdzeniem charakteru wydzielonej działki nr 754/1 jako drogi publicznej jest dodatkowo decyzja Prezydenta Miasta z dnia 27.01.2011r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa układu komunikacyjnego i budowa części ronda przy skrzyżowaniu ulic I. i D. na części działki nr ew. 754 w S. oraz decyzja Starosty z dnia 21 marca 2011r. znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji m.inn. na działce 754. Wprawdzie decyzja Prezydenta Miasta z dnia 27.01.2011r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się do działki nr 754 (a nie 754/1) jako terenu inwestycji, jednakże należy mieć na uwadze, że decyzja ta poprzedzała decyzję podziałową Prezydenta Miasta z dnia 26.10.2012r. Z kolei w decyzji podziałowej nie wskazano, że wydzielenie działki 754/1 następuje zgodnie z wymienioną wyżej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, chociaż w dacie jej wydania ta decyzja już obowiązywała. W tych okolicznościach rację mają skarżący wywodząc, że brak powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia decyzji podziałowej przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie uzasadnia przyjęcia, że działka nr 754/1 nie została wydzielona pod drogę publiczną i w konsekwencji uznania, że nie doszło do przejścia z mocy prawa na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego – prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę. Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności (bądź prawa użytkowania wieczystego) działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem tej decyzji i nie mają na nie wpływu ani dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty), ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skoro treść decyzji podziałowej przesądziła o charakterze działki wydzielonej pod drogę publiczną, co uprawnia do przyjęcia, że wydzielona na tej podstawie działka nr 754/1 przechodzi z mocy prawa na własność Powiatu, to tym samym dotychczasowym właścicielom przysługuje za działkę odszkodowanie. Prowadząc ponownie postępowanie w niniejszej sprawie organ I instancji powinien uwzględnić dokonaną przez Sąd interpretację przepisów art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. Nie zasługuje na akceptację argumentacja organu odnośnie przejścia na własność gminy lub powiatu z mocy prawa wyłącznie działek, które zostały przewidziane jako drogi publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takiej wykładni nie uzasadniają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności treść art. 98 u.g.n. W kwestii ustalenia przeznaczenia terenu art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przepisu art. 98 ust. 1 w powiązaniu z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wynika zatem, że wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeżeli obszar wydzielonej działki jest przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009r. II SA/Gd 413/08, Lex nr 602032). W konsekwencji należy uznać, że dokonanie przez organ błędnych ustaleń w aspekcie przesłanek przewidzianych w art. 98 ust. 1 u.g.n., a następnie odmowa prawa do odszkodowania i jego wypłaty za działkę nr 754/1 o pow. 0,0426ha uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.