II SA/Ke 332/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W.L. w przedmiocie niewykonania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1047/18 oddala skargę. Pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. (złożonym w dniu 25 kwietnia 2019 r.) W.L. wniósł, w trybie art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), o wymierzenie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Kielcach (zwanemu dalej jako "Dyrektor IAS", "organ") grzywny z tytułu niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1047/18. W uzasadnieniu skargi W.L. podał, że powyższym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Skarżący podniósł, że pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. wezwał organ do wykonania ww. wyroku, zaś organ, pomimo upływu ustawowych terminów do wydania przedmiotowej decyzji, nie wykonał zobowiązania. Powołując się na stanowisko Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wyrażone w decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r. znak: [...] uchylającej w całości decyzję organu z dnia 22 lutego 2019 r. strona podniosła, że za wykonanie powyższego wyroku nie można uznać stwierdzenia wygaśnięcia służby, bowiem są to dwie odrębne instytucje prawa materialnego. Zdaniem skarżącego, w tych okolicznościach w świetle art. 154 § 1 p.p.s.a. skarga zawierająca żądanie wymierzenia organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że w sprawie, w której został wydany wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot akt administracyjnych z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach do organu nastąpił w dniu 14 lutego 2019 r. Natomiast w dniu 22 lutego 2019 r. - w terminie, o którym stanowi punkt I sentencji powyższego wyroku NSA - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach wydał decyzję w przedmiotowej sprawie. Dalej organ wskazał, że z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł wymierzyć organowi grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie organu, pismo skarżącego z dnia 5 kwietnia 2019 r. nie mogło zostać uznane za "wezwanie do wykonania wyroku", albowiem zostało złożone po wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie oraz w trakcie rozpatrywania przez organ drugiej instancji środka odwoławczego od podjętego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, że w dniu 4 marca 2019 r. W.L. wywiódł bowiem odwołanie od decyzji z dnia 22 lutego 2019 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Organ odwoławczy w dniu 5 kwietnia 2019 r. wydał decyzję uchylającą decyzję Dyrektora IAS i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zatem przed Dyrektorem Administracji Skarbowej w Kielcach trwa postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi przy tym podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a.) Skarga dotyczyła niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, tj. wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1047/18, którym Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 grudnia 2017 r. o sygn. akt II SAB/Ke 71/17 wydany w sprawie ze skargi W.L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby, zobowiązał Dyrektora IAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, a która to okoliczność nie była kwestionowana, Dyrektor IAS otrzymał wyrok NSA wraz z aktami w dniu 14 lutego 2019 r., a w dniu 22 lutego 2019 r. wydał decyzję znak: [...] zawierającą rozstrzygnięcie o następującym brzmieniu: "stwierdzam wygaśnięcie stosunku służbowego W.L. z upływem dnia 31 sierpnia 2017 roku – wskutek nieotrzymania przez W.L. w terminie do dnia 31 maja 2017 roku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach". Organ zatem wydał decyzję w terminie wskazanym w wyroku NSA. Niewykonanie wyroku NSA miało zaś - zdaniem skarżącego - polegać na wydaniu decyzji o "stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego" w sytuacji, gdy w wyroku NSA organ został zobowiązany do wydania decyzji "w przedmiocie zwolnienia ze służby". W ocenie Sądu, takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę i nie może powodować wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Trzeba zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. o sygn. I OSK 1047/18 (k. 24-25) Sąd ten stwierdził m.in., że: "Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie wygaśnięcia tego stosunku służbowego". I dalej: "Zobowiązanie przez Sąd I instancji organu do przedstawienia propozycji nowych warunków zatrudnienia lub służby opierało się na błędnym uznaniu istnienia po stronie organu obowiązku przedłożenia propozycji. Obowiązek taki nie wynika z ustawy, a skutkiem skorzystania przez organ z prawa nieprzedłożenia propozycji jest powinność organu do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego". Jakkolwiek w samej sentencji wyroku NSA istotnie zobowiązał organ do wydania decyzji "w przedmiocie zwolnienia ze służby", jednak uważna lektura uzasadnienia wyroku, w tym przytoczonych wyżej fragmentów, jak też treść art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 1016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 (m.in. w sytuacji nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby do dnia 31 maja 2017 r.), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, prowadzi do wniosku, że decyzja Dyrektora IAS z dnia 22 lutego 2019 r. nie zawiera rozstrzygnięcia, które należałoby kwalifikować jako "niewykonanie" wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. O takim niewykonaniu można by mówić, gdyby rozstrzygnięcie całkowicie odbiegało od przedmiotu sprawy. W tym przypadku natomiast rozstrzygnięcie organu, nawet jeśli odmiennie można oceniać jego prawidłowość merytoryczną, uwzględniając przywołane wyżej okoliczności, nie miało takiego charakteru. Wypada zauważyć, że w analogicznej (pod względem stanu faktycznego) sprawie i przy analogicznej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 5 listopada 2018 r. sygn. I OSK 1044/18, uchylił zaskarżony wyrok tut. Sądu i zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego (innego skarżącego), w końcowej części uzasadnienia wyroku wprost wskazując, że chodzi o wydanie decyzji w przedmiocie wygaszenia stosunku służbowego funkcjonariusza. Fakt ten dodatkowo świadczy o tym, że omawiana kwestia także w świetle orzecznictwa NSA nie ma charakteru jednoznacznego, co przemawia za tym, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku w sytuacji takiej jak rozstrzygana w sprawie niniejszej. Jak podnosi się w doktrynie (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", opubl. WK 2016, t. 25 do art. 154), skarga z art. 154 § 1 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania dla oceny zasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego załatwiającego sprawę po uchyleniu jego rozstrzygnięcia przez sąd czy późniejszych, wydanych w sprawie, rozstrzygnięć. Załatwienie sprawy polega bowiem na obowiązku jej ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w oznaczonym terminie, a nie na powinności uwzględnienia stanowiska sądu, wyrażonego w wyroku uchylającym to orzeczenie. Zarzut nierespektowania przy ponownym rozstrzyganiu sprawy oceny prawnej, czy wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu uchylającym wcześniej orzeczenie wydane w tej sprawie może być podnoszony zarówno w toku postępowania instancyjnego, jak i w skardze do sądu administracyjnego (art. 153 p.p.s.a.). Nie może jednak stanowić podstawy do żądania wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 154 p.p.s.a. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2008r., I SA/Gl 901/07). Na ocenę zasadności skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. nie ma wpływu prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego, lecz tylko to, czy zostało ono faktycznie wydane. W rozpatrywanym przypadku badanie tego, czy dokonane decyzją Dyrektora IAS z dnia 22 lutego 2019 r. stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego W.L. było prawidłowe w świetle wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., stanowiłoby ingerencję w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie to jest zaś istotą ukarania organu za niewykonanie wyroku. Kwestionowaniu prawidłowości rozstrzygnięcia służą odpowiednie środki prawne takie jak odwołanie czy skarga do sądu. Nie można zaś mówić o niewykonaniu wyroku tylko z tego powodu, że dane rozstrzygnięcie zostanie uznane przez organ odwoławczy czy sąd za merytorycznie nieprawidłowe. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.