II SA/Ke 334/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.),, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010r. sprawy ze skargi S.D. i H.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym faktycznym i prawnym: W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 27 października 2005r. na działce o nr ewid. 2183 w [...] organ I instancji ustalił, że znajduje się tam wiata o wymiarach 4,70 x 5,60 m, wybudowana przez S. i H. D. w 2005r. w miejscu rozebranej starej szopy drewnianej. Konstrukcję przedmiotowego obiektu stanowi od strony granicy działki ściana murowana o długości 5,60 m i wysokości 3,50 m, powstała w wyniku nadbudowy muru ogrodzeniowego, natomiast od strony podwórka słup stalowy, zabetonowany w ziemi, z opartą na nim belką stalową zamocowaną w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego i stodoły. Belka ta podpiera jednospadową konstrukcję drewnianą dachu pokrytą eternitem. Konstrukcja drewniana dachu wraz z pokryciem wystaje poza lico ściany usytuowanej od strony granicy działki. Mając na uwadze, iż powyższy obiekt jest związany z produkcją rolną i uzupełnia zabudowę zagrodową organ I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawi brak jest wymaganego uprzedniego zgłoszenia rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu. Z tego też względu decyzją z dnia 30 listopada 2005r. nakazano H. i S. D. dokonanie rozbiórki w/w wiaty – w oparciu o art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ zastrzegł przy tym, iż rozbiórka pokrycia dachowego z eternitu powinna być wykonana przez wykonawcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności, w wyniku której powstają odpady niebezpieczne i w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie sposobu i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. nr 71, poz. 649). Wskazano jednocześnie, iż obowiązek rozbiórki nie dotyczy wylewki betonowej oraz części północnej ściany wiaty poniżej wysokości 2,2 m, która stanowi murowane ogrodzenie boczne działki. Zdaniem organu brak jest podstaw do wdrożenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, a ponadto przedmiotowa wiata narusza § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji S. i H. D. wskazali, że zgłaszali w starostwie remont budynku gospodarczego – stodoły, a w trakcie prowadzonych robót wykonano sporne zadaszenie, wykorzystując istniejącą przerwę między budynkami oraz mur ogrodzeniowy. Skarżący wnieśli o zmianę decyzji poprzez ograniczenie nakazu rozbiórki jedynie do pokrycia z eternitu. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż wspomniane w odwołaniu zgłoszenie remontu obejmowało jedynie wymianę pokrycia dachowego, obróbki blacharskie oraz ocieplenie ścian budynku gospodarczego. Natomiast wykonania spornej wiaty nie można zakwalifikować jako remontu. Jest to bowiem budowa nowego obiektu, z którą wiązał się obowiązek zgłoszenia – z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do braku wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane) organ wskazał, iż inwestor nie posiada wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w gminie D. brak jest obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia uzyskanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, a tym samym jej zalegalizowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. i H. D. zarzucili decyzji organu odwoławczego, iż jest dla nich krzywdząca, gdyż roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie wykonali w ciągu jednego dnia – z uwagi na warunki pogodowe i w celu zabezpieczenia przed zniszczeniem sprzętu i materiałów. Natomiast obecnie skarżący nie mogą zalegalizować nadbudowy muru ogrodzeniowego, który najpierw muszą rozebrać, a później w tym samym miejscu wybudować – ponieważ w przyszłości będzie wykorzystywany jako ściana projektowanego budynku gospodarczego. Ponadto skarżący podnieśli w skardze, iż "niezrozumiałym jest fakt interpretowania i uzależniania zalegalizowania części wykonanych robót od planu miejscowego zagospodarowania gminy, którego opracowanie przez Urząd Gminy w D. trwa już 3 lata (...), czy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tak małego obiektu, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę". Zdaniem stron lokalizacja wiaty powinna być rozpatrywana przede wszystkim w oparciu o przepisy techniczno – budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2007r., sygn. akt II SA/Ke 286/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę H. i S. D. na w/w decyzję z dnia 24 marca 2006r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podzielił ustalenia faktyczne i rozważania prawne organów obu instancji, podkreślając brak możliwości doprowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 23 marca 2010r., sygn. akt: II OSK 1858/09 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej H. i S. D., uchylił w/w wyrok z dnia 2 lutego 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. W uzasadnieniu wskazano, iż przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009r., sygn. P 46/08 uznany za niezgodny - w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" - z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego też względu, z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 9/09, uwzględniono skargę kasacyjną, gdyż przepis art. 49b ust.2 Prawa budowlanego, winien zostać zastosowany przez Sąd pierwszej instancji w brzmieniu uwzględniającym powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Przepis ten w takim brzmieniu pozwala na wdrożenie procesu legalizującego samowolę budowlaną osobie nie posiadającej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Brak ten może być również uzupełniony już po wszczęciu postępowania legalizującego. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd tut. Sądu, iż sporna wiata jest samowolnie zrealizowaną budowlą, co do której nie spełniono wymogu zgłoszenia. Jednocześnie poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostała kwestia zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż kwestia ta całkowicie została pominięta przez Sąd pierwszej instancji. Z tego też względu wskazano, iż dla właściwego zastosowania art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane (uwzględniającego już w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego) niezbędne będzie przesądzenie tej przesłanki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż brak jest przesłanek, które dopuszczałyby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 23 marca 2010,. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko, jakie Naczelny Sąd Administracyjny zajął w sprawie sygn. akt: II OSK 1858/09. Jak wskazał w w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny - przedmiotowa wiata o wymiarach 4,70 x 5,60 m, powstała w 2005r. na działce o nr ewid. 2183 w Daleszycach przy ul. Mickiewicza 80, nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury. Jest to zatem, jak wynika z dyspozycji art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą, budowla. Tym samym, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej tj. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m. Jak wynika natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy obiekt taki można realizować na podstawie zgłoszenia. Skoro skarżący zgłoszenia takiego nie dokonali, należy stwierdzić, iż sporna wiata została zrealizowana samowolnie. Przedstawione przez inwestorów zgłoszenie (K-I-8a) dotyczyło bowiem wyłącznie remontu budynku stodoły – poprzez wymianę pokrycia dachowego, obróbki blacharskie oraz ocieplenie ścian budynku gospodarczego – nie zaś powstania nowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do kwestii zgodności przedmiotowej wiaty z przepisami techniczno-budowlanymi należy odwołać się w tym zakresie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Wskazania wymaga, iż cyt. przepis znajduje zastosowanie także przy projektowaniu, budowie i przebudowie budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Składająca się na konstrukcję przedmiotowego obiektu (od strony granicy z działką sąsiednią) ściana murowana o długości 5,60 m i wysokości 3,50 m, powstała w wyniku nadbudowy muru ogrodzeniowego, nie spełnia odpowiednich wymogów odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego (klasa R E I 60), zwłaszcza, iż jak wynika z protokołu kontroli (K-I-2) drewniane elementy więźby dachowej wystają poza lico tej ściany o ok. 10 cm. Tym samym trzeba podzielić ustalenia organów, iż sporna wiata narusza cyt. wyż. przepisy techniczno-budowlane. Skoro zatem mamy do czynienia z samowolnie zrealizowaną w 2005r. budowlą, to zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei przepis art. 49b ust. 2 w brzmieniu uwzględniającym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009r., sygn. akt P 46/2008 (Dz. U. nr 160, poz. 1276) pozwala na wdrożenie procesu legalizującego samowolę budowlaną osobie nie posiadającej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Brak ten może być również uzupełniony już po wszczęciu postępowania legalizującego. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (o ile termin ten nie zostanie inaczej określony). Dlatego też z tym dniem przepis prawa poddany negatywnej ocenie Trybunału Konstytucyjnego traci obowiązującą moc. Pomimo, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 49b ust. 2 ustawy w części obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" nie został jeszcze wyeliminowany z obrotu prawnego, stwierdzić należy, że już wtedy był niezgodny z przepisem ustawy. Jak wynika bowiem z art. 8 ustawy zasadniczej Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba, że stanowi ona inaczej. Z kolei zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Z tych unormowań wynika po pierwsze, że przepisy Konstytucji są prawem najwyższej rangi, a po drugie, że podlegają, tak jak i przepisy innych ustaw, bezpośredniemu stosowaniu przez sąd. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego, nie może nie uwzględnić stanu potwierdzonego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Niedopuszczalne byłoby bowiem zaakceptowanie przez Sąd decyzji wydanej w oparciu o przepis, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z prawem. Dlatego też orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, o niekonstytucyjności obowiązującego przepisu, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji musi być kwalifikowane przez Sąd jako wadliwość będącą podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 a k.p.a. Zasada stosowania szerokich możliwości eliminowania z obrotu prawnego aktów opartych na przepisach niezgodnych z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą została sformułowana w art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wynika z tego, iż w przypadku wydania aktu w oparciu o przepis niekonstytucyjny, ustawa zasadnicza wprowadza możliwość zastosowania takich środków proceduralnych, aby zrealizować zasadę stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takiej sytuacji możliwość żądania wznowienia postępowania (art. 145a). Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisu ustawy niezgodnego z Konstytucją, niezbędnym dla końcowego załatwienia sprawy było uchylenie wszystkich wymienionych wyżej aktów, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 134 § 1 w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.