II SA/Ke 336/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpoznaniu wniosku T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [....] wydanej w trybie art. 30 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2010 ze zmianami) zatwierdzającej pisemną ugodę zawartą w dniu 6 października 2011 r. pomiędzy S. B. i A. B. a T. G. w sprawie uregulowania stanu wody na nieruchomości położonej w R. działka nr 3585 i 3586 stanowiącej własność S. i A. małż. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. B. wystąpił z wnioskiem o unieważnienie opisanej wyżej ugody, zatwierdzonej decyzją Wójta Gminy z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność tej decyzji, a następnie T. G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy została podjęta w trybie art. 30 Prawa wodnego, zgodnie z którym właściciele gruntów mogą w drodze pisemnej ugody ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną. Dokonując oceny jej prawidłowości należy mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy poddana kontroli w trybie nadzorczym decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa oraz, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 kpa. Dalej Kolegium przytoczyło okoliczności, w jakich doszło do zawarcia ugody i wydania decyzji ugodę tę zatwierdzającej. Mianowicie T. G. wystąpiła do Wójta Gminy o interwencję w sprawie zalewania stanowiącej jej własność posesji przy ul. C. przez właściciela posesji przy ul. C., podnosząc, że posesja S. B. "jest podniesiona i rynny spadowe budynku mieszkalnego" są skierowane na jej posesję, co powoduje zbieranie się wody, a przy większych opadach grozi podtopieniem. Po wszczęciu postępowania organ I instancji prowadził oględziny, na których ustalił, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3586, od strony nieruchomości oznaczonej numerem 3585, na budynku mieszkalnym znajdują się rynny spadowe (3 szt.). Z rynien tych brak jest odprowadzenia wody do studzienek, a woda opadowa rozlewa się po powierzchni działki. Obecna na oględzinach T. G. wniosła o zobowiązanie właścicieli działki nr 3586, do odprowadzania wody z rynien do studzienki. Z kolei A. B. zobowiązała się do zajęcia stanowiska na piśmie. Następnie stronom został przesłany projekt ugody, do którego nie wniosły zastrzeżeń. W dniu 6 października 2011 r. ugoda została przez zainteresowane strony podpisana w obecności przedstawiciela Wójta Gminy. Jej przedmiotem było uregulowanie stanu wody na nieruchomości stanowiącej własność S. i A. małż. B. Zgodnie z jej treścią S. B. zobowiązał się w terminie do 15 listopada 2011 r. do wykonania podłączenia rynnowego do istniejącej kanalizacji deszczowej w celu odprowadzenia wody deszczowej z dachu budynku mieszkalnego znajdującego się na jego nieruchomości, zaś T. G. zobowiązała się w terminie do 15 listopada 2011 r. do usunięcia bądź przesadzenia świerków rosnących przy ogrodzeniu znajdującym się pomiędzy nieruchomościami stron. Decyzją z dnia [....], na podstawie art. 30 ustawy Prawo wodne Wójt Gminy zatwierdził powyższą ugodę. Kolegium podało, że decyzja ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa z następujących powodów. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy Wójt Gminy wszczął i prowadził postępowanie na wniosek T. G. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Tymczasem kwestia prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nie może być rozpatrywana w kategoriach umownej zmiany istniejących na gruncie stosunków wodnych. Tego typu sprawy podlegają rozpatrywaniu w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organem zaś właściwym do kontroli prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku jest inspektor nadzoru budowlanego. Ponadto stosownie do brzmienia art. 30 ustawy Prawo wodne, ugody zawarte na podstawie tego przepisu nie mogą dotyczyć sytuacji gdy doszło już do naruszenia stosunków wodnych jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Dalej Kolegium wskazało, że w myśl art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne pochodzące z powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni są ściekiem. W omawianym przypadku występuje więc sytuacja dotycząca wprowadzenia ścieków do kanalizacji będącej własnością innego podmiotu, tj. Zarządu Dróg Powiatowych. Podmiot ten nie uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu i nie brał udziału w uzgodnieniach dotyczących treści ugody, ani w jej zawarciu. Ponadto Zarząd Dróg Powiatowych po rozpatrzeniu wniosku S. B. decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kanalizacji deszczowej do posesji składającej się z działek o nr 3585 i 3586 w pasie drogowym ul. C. Organ również zauważył, że wniosek T. G. skutkował zgodnie z art. 61 § 3 kpa wszczęciem postępowania administracyjnego w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne, to zaś oznacza, że organ I instancji winien kontynuować postępowanie wszczęte z tego wniosku i zakończyć je wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Nadto zaznaczył, że okoliczność, że sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej ograniczała możliwość zawarcia ugody tylko do ugody administracyjnej uregulowanej przepisami art. 114-122 kpa. Jest to regulacja odrębna od ugody uregulowanej przepisami art. 30 ustawy Prawo wodne. W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższą decyzję T. G., domagając się jej uchylenia, zarzuciła naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że naruszenie prawa polegające na błędnym wskazaniu w treści decyzji podstawy prawnej jej wydania, przesądza o wydaniu samej decyzji z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności; art. 114 kpa w zw. z art. 29 prawo wodne przez błędną wykładnię, a w szczególności przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie art. 29 zawarcie ugody administracyjnej jest niedopuszczalne; art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 a prawa budowlanego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa przyłączy kanalizacyjnych obligatoryjnie wymaga dokonania zgłoszenia. W uzasadnieniu wskazała, że w istocie w dniu 6 października 2011 r. nie doszło do zawarcia ugody w trybie art. 30 ustawy Prawo wodne ale do ugody administracyjnej o jakiej mowa w art. 114 kpa. Postępowanie zostało bowiem wszczęte przez Wójta Gminy nie na skutek złożonego zgodnie przez właścicieli nieruchomość wniosku o zatwierdzenie zawartej przez nich uprzednio pisemnej ugody ustalającej zmianę stanu wody na władanych przez nich gruntach (przesłanki z art. 30 ustawy prawo wodne), lecz na wniosek jednej ze stron wnoszącej o podjęcie interwencji w sprawie szkodliwego wpływu na jej nieruchomość zmiany stanu wody na gruncie, wywołanego podniesieniem poziomu nieruchomości sąsiedniej, wyczerpującego w istocie przesłanki art. 29 ustawy Prawo wodne, co też organ I instancji trafnie rozpoznał, a następnie wszczął i prowadził postępowanie na podstawie właściwej podstawy prawnej. Błędna podstawa prawna została powołana dopiero w decyzji zatwierdzającej zawartą uprzednio ugodę administracyjną. Zatem, w ocenie skarżącej, w następstwie wskazania w treści decyzji błędnej podstawy prawnej doszło do naruszenia prawa, jednak nie do rażącego naruszenia prawa. Dalej skarżąca zwróciła uwagę, że zawarte w art. 29 § 3 ustawy prawo wodne sformułowanie "lub" wskazuje, iż to od uznania organu zależy, czy strona zostanie zobowiązana do przywrócenia stanu poprzedniego, czy też do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Podkreśliła również, że ustawa nie zawiera definicji pojęcia "urządzenia zapobiegającego szkodom", co czyni katalog tych urządzeń katalogiem otwartym. Nie sposób zatem podzielić stanowiska SKO, poddającego w wątpliwość zasadność zobowiązania do odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego za pomocą połączenia systemu rynnowego z kanalizacją deszczową, w toku postępowania ze stosunków wodnych przed wójtem, nie zaś inspektorem nadzoru budowlanego. Zdaniem autorki skargi, skoro w toku prowadzonego postępowania Wójt Gminy uprawniony był do nakazania właścicielowi gruntu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to w przypadku zawarcia w toku postępowania ugody administracyjnej, również strony postępowania mogły umówić się, że jedna z nich wykona dowolny rodzaj urządzenia zapobiegającego szkodom, jeżeli zgodnie uznały, iż wykonanie określonego rodzaju urządzenia takowym szkodom zapobiegnie, lub chociażby wyczerpie wzajemne roszczenia. Dalej strona skarżąca podniosła, że SKO powieliło sprzeczne z przepisami prawa budowlanego stanowisko Starosty, jakoby wykonanie przyłącza kanalizacyjnego wymagało zgłoszenia do właściwego organu, i na uzasadnienie swojego stanowiska powoła treść art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 30. ust. 1. pkt 1a oraz art. 29a. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623 ze zmianami). Dalej wnosząca skargę zwróciła uwagę na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2006.123.858 ze zmianami), z którego w jej opinii można wywieść wniosek, że "gmina jest regulatorem, a przedsiębiorstwo operatorem". Przedsiębiorstwo przejmuje określone obowiązki gminy wraz z uzyskanym od niej prawem do prowadzenia działalności, choć nie jest ono w stanie zastąpić gminy w całości (np. nie może realizować tylko jej przysługujących funkcji reglamentacyjnych), a jedynie wykonywać może funkcje gospodarcze. Podkreśliła, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 2 pkt 5 zawiera również definicje zgodnie z którą przyłączem kanalizacyjnym, które ma wybudować i utrzymywać w należytym stanie odbiorca usług, jest odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej czyli de facto odcinek przewodu między granicą nieruchomości gruntowej a budynkiem podmiotu przyłączanego. Wskazała, że skoro art. 6 ust. 2 ww. ustawy przesądza o niedopuszczalności uzależniania przyłączenia od wcześniejszego zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków to tym bardziej niedopuszczalne jest uzależnianie ustalenia warunków przyłączenia od zawarcia umowy o przekazaniu sieci wybudowanej przez prywatnego inwestora. W ocenie skarżącej niezgodne z prawem jest również ustalenie, że kanalizacja deszczowa przy ul. C. jest własnością Zarządu Dróg Powiatowych, gdyż jest to jedynie jednostka organizacyjna, której zarząd powiatu na podstawie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt. 3 ustawy o drogach publicznych, mógł powierzyć pełnienie funkcji zarządcy dróg powiatowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na wniosek A. i S. B., którzy wskazując jako podstawę swojego żądania art. 156 § 1 pkt 5 i 7 kpa wskazali, że decyzja jest niewykonalna i sprzeczna z prawem albowiem jak wynika z pisma Zarządu Dróg Powiatowych, nie jest możliwe, między innymi z przyczyn technicznych, podłączenie instalacji rynnowej do istniejącej w drodze kanalizacji deszczowej, o czym Wójt Gminy powinien wiedzieć w dacie wydawania decyzji. Zatwierdzenie ugody, której treść została sformułowana przez organ i następnie zaakceptowana i podpisana przez strony, nastąpiło w formie decyzji, w której jako jej podstawę prawną wskazano art. 30 Prawa wodnego. Ugoda, co jest niesporne, została zawarta w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 29 Prawa wodnego, na wniosek T. G., która zakwestionowała sposób odprowadzania wody opadowej z dachu budynku mieszkalnego małżonków B., jak również zarzuciła, że teren ich nieruchomości został podniesiony, przez co doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Kolegium uznało za rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, zatwierdzenie ugody na podstawie art. 30 Prawa wodnego w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy innych sytuacji, a mianowicie, gdy właściciele nieruchomości dopiero zamierzają zmienić stan wody na gruncie i w tym celu zawierają pisemną ugodę, która następnie podlega zatwierdzeniu decyzją przez organ, o ile przewidziana w ugodzie zmiana stanu wody nie wpłynie szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną i pod warunkiem, że ugoda nie dotyczy wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Stosownie do art. 30 ust. 2 realizacja postanowień ugody jest możliwa po zatwierdzeniu, w drodze decyzji, a z wnioskiem o zatwierdzenie powinni wystąpić umawiający się właściciele. Należy zgodzić się z organem, że w sprawie wszczętej na wniosek T. G. brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 30 Prawa wodnego, w związku z czym wydając tę decyzję Wójt Gminy naruszył w sposób rażący ten przepis. T. G. oceny tej nie kwestionuje, natomiast uważa, że faktycznie doszło do zawarcia ugody w trybie przepisów art. 114 i następne kpa. Jej zdaniem sama decyzja jest prawidłowa, a jedynie Wójt Gminy błędnie wskazał w niej podstawę prawną, powołując art. 30 Prawa wodnego, zamiast art. 118 kpa, co jednak nie stanowi podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem błędne wskazanie postawy prawnej nie jest rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym stwierdzić należy, że nie można w sprawie tej uznać, iż faktycznie Wójt Gminy pomylił się tylko przy wskazaniu podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 119 § 1 kpa zatwierdzenie (bądź odmowa zatwierdzenia) ugody następuje w drodze postanowienia. Wybierając formę rozstrzygnięcia w postaci decyzji i wskazując w niej jako podstawę prawną art. 30 Prawa wodnego, w sposób jednoznaczny organ określił, że jego intencją było zatwierdzenie ugody zawartej pomiędzy właścicielami nieruchomości, w celu zmiany stanu wody na gruncie, a nie zatwierdzenie ugody kończącej spór wynikły na tle art. 29 Prawa wodnego. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że niektóre z pozostałych, przywołanych na uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta przez Kolegium okoliczności, uzasadniałyby także stwierdzenie nieważności postanowienia zatwierdzającego tę ugodę, gdyby uznać - jak chce tego skarżąca - że faktycznie Wójt wydał postanowienie w trybie przepisów kpa. S. B. w ugodzie zobowiązał się do wykonania podłączenia systemu rynnowego do istniejącej kanalizacji deszczowej – w celu odprowadzenia wody deszczowej z dachu budynku mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy, jedyną kanalizacją deszczową jaka przebiega obok nieruchomości S. B. jest kanalizacja deszczowa, znajdująca się w pasie drogi publicznej – ulicy C., służąca odprowadzaniu wody deszczowej z drogi, pozostającej w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych. Kanalizacja ta, stosownie do przepisów art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie wydawania decyzji przez Wójta tekst jedn. Dz. U z 2007 r., Nr 19, poz.115 ze zmianami) oraz § 101 i następne rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zmianami) stanowi część drogi jako urządzenie infrastruktury technicznej związanej z potrzebami zarządzania drogą. Tak więc po pierwsze podłączenie systemu rynnowego do tej kanalizacji niewątpliwie wymagałoby zgody zarządcy drogi, a po drugie, uprzedniego ustalenia, czy takie podłączenie jest w ogóle możliwe i dopuszczalne. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 31 sierpnia 2012 r., ulica C. w R. była przebudowywana w oparciu o umowę z 2010 r. zawartą z Województwem o dofinansowaniu projektu pn. Przebudowa drogi powiatowej..., współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, i umieszczenie przyłącza kanalizacji deszczowej do posesji składającej się z działek 3583 i 3586 wiązałoby się z utratą trwałości projektu (gwarancji), a ponadto rzędna studni rewizyjnej kanalizacji deszczowej, do której zaprojektowano przyłącze znajduje się na takiej wysokości, że przyłącze winno znajdować się w warstwie podbudowy jezdni, na co nie pozwalają warunki techniczne. Tak więc niewątpliwie taka ugoda, gdyby została zawarta w trybie przepisów art. 114 i następne kpa, naruszałaby zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, skoro nakładałaby na nią obowiązek niemożliwy do wykonania. Dlatego też gdyby taka ugoda została zatwierdzona przez Wójta postanowieniem, stosownie do art. 118 § 1 i 119 § 1 kpa, także i wówczas zachodziłyby podstawy do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że jej autorka utożsamia pojęcie kanalizacji deszczowej z kanalizacją sanitarną, odprowadzającą ścieki, o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. Nr 123 z 2006 r., poz. 858 ze zmianami). Dlatego też nie wdając się w głębsze rozważania na temat tego, czy podłączenie do sieci kanalizacyjnej – sanitarnej, o jakiej mowa w tej ustawie wymaga uprzedniego zgłoszenia czy też nie, zauważyć należy, że nawet gdyby ugodą S. B. zobowiązał się do podłączenia systemu rynnowego odprowadzającego wodę opadową z dachu budynku do kanalizacji sanitarnej, odprowadzającej ścieki, to taka ugoda również nie mogłaby zostać zatwierdzona, bowiem zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. zabrania się wprowadzania ścieków opadowych do kanalizacji sanitarnej. Jak jednak była już o tym mowa wyżej, ugodą z dnia [...] S. B. zobowiązał się do podłączenia systemu rynnowego do kanalizacji deszczowej, stanowiącej - jako urządzenie infrastruktury technicznej związanej z drogą - część drogi powiatowej. Takie zaś roboty wymagałyby zgody zarządcy tej drogi oraz zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu. To zaś powoduje, że w trybie art. 118 i 119 kpa Wójt nie mógłby bez uprzedniej zgody zarządcy, takiej ugody zatwierdzić. Dlatego też zarzuty skargi, że faktycznie strony zawarły ugodę o jakiej mowa w art. 117 kpa, a decyzja Wójta zatwierdzająca tę ugodę na podstawie art. 30 Prawa wodnego jest w istocie postanowieniem zatwierdzającym ugodę na podstawie art. 119 kpa, nie mogą odnieść skutku w postaci uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy. Ani bowiem w trybie art. 30 Prawa wodnego ani też w trybie art.119 kpa nie było dopuszczalne z przyczyn wyżej wskazanych zatwierdzenie zawartej w dniu 6 października 2011 r. ugody. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że w ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że zakwestionowana przez Kolegium decyzja Wójta Gminy została wydana na podstawie art. 30 Prawa wodnego, a nawet sama skarżąca nie kwestionuje prawidłowości stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że brak było podstaw do zastosowania tego trybu. Co za tym idzie, wydana w dniu [...] decyzja w sposób rażący naruszała prawo, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności. Takiej oceny nie zmienia słuszny zarzut skargi dotyczący tego, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 29 Prawa wodnego teoretycznie dopuszczalne byłoby w drodze ugody kończącej spór zobowiązanie się przez właściciela budynku do zmiany sposobu odprowadzania wody opadowej z dachu. Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jeden. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).