II SA/Ke 34/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. R. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia p o s t a n a w i a: zawiesić postępowanie sądowe. II SA/Ke 34/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw z myjnią samochodów osobowych i dostawczych, stacją transformatorową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ulicy [...] w W. Powodem odmowy było ustalenie, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obrębie stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych, ustanowionych dla miasta W. decyzją Wojewody z dnia [...]– na obszarze podwyższonej ochrony. Zapisy pkt VIII ppkt 6 tej decyzji wykluczają jednoznacznie lokalizowanie na terenie przeznaczonym pod planowane przedsięwzięcie między innymi zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych. Wyjątek dotyczy zbiorników z gazem płynnym lub olejem opałowym dla potrzeb lokalnych kotłowni. Organ I-szej instancji podniósł ponadto, że dla terenu na którym planuje się inwestycję brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że decyzją z dnia [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując tę decyzję w mocy potwierdziło stanowisko organu I-szej instancji co do faktu obowiązywania decyzji Wojewody z dnia [...], o jakiej mowa wyżej. Taki sam pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia 28 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Ke 680/08 oddalił skargę na decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołania od decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] wniesionego przez wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do organu I-szej instancji celem ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie np. niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę oraz w przypadku odmowy uzgodnienia inwestycji przez organ ochrony środowiska lub państwowego inspektora sanitarnego. W nawiązaniu do argumentu organu I-szej instancji dotyczącego odmowy ustalenia dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy Kolegium podkreśliło, iż powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 80 ust.2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przewiduje możliwość wydania decyzji odmownej jedynie w sytuacji niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma w nim mowy o decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy to dwa odrębne, autonomiczne postępowania. Ponadto ustawa stanowiąca podstawę do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie odsyła do przepisów odrębnych, jako warunku wydania pozytywnej decyzji. Dlatego organ II-giej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik końcowy, a zatem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli H.R. i J.R., będący właścicielami nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, którzy wyrazili sprzeciw wobec przedsięwzięcia objętego wnioskiem i podnieśli, że skoro na danym terenie nie ma planu miejscowego, to zastępuje go decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, a w decyzji odmownej ustalono, że nie ma możliwości budowy przedmiotowej stacji paliw. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy cytowanej już wyżej ustawy z dnia 3 października 2008r. Zgodnie z art. 71 ust.1 i 2 tej ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, przy czym uzyskanie decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Bezspornym jest przy tym, że w sprawie mamy do czynienia z tym ostatnim przypadkiem (art. 173 ust.2 pkt 2 ustawy). Z treści art. 72 ust.1 ustawy wynika natomiast, że decyzja o środowiskowych uwarunkowania stanowi etap wstępny realizacji przedsięwzięcia i jej uzyskanie jest konieczne przed wydaniem innych decyzji administracyjnych. Mając na uwadze treść wniosku złożonego w sprawie (budowa stacji paliw z myjnią) nie ulega wątpliwości, że w grę wchodzić mogą jedynie dwa przypadki wymienione w ust.1 i 3 powyższego przepisu, gdyż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem: - decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, lub - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktualnym stanie sprawy, skoro dla terenu miasta W. nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wnioskodawcy winni przedstawić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze fakt, że decyzja, której domagają się wnioskodawcy określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, logicznym wydaje się wniosek, że pozytywna decyzja, o jakiej mowa w art. 71 i nast. ustawy, może być wydana tylko wówczas, gdy realizacja przedsięwzięcia na danym terenie jest dopuszczalna, to znaczy nie zakazują jej przepisy odrębne, w szczególności takie, których celem - podobnie jak w przypadku postępowania uregulowanego w ustawie - jest ochrona środowiska naturalnego człowieka. Przykładowo, trudno byłoby doszukać się sensu prowadzenia postępowania wyjaśniającego dla rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji takiej jak w niniejszej sprawie lub innej podobnej inwestycji mogącej zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli miałaby ona być zlokalizowana na terenie parku narodowego lub rezerwatu przyrody. Przepis art. 15 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U.09.151.1220 j.t. ze zm.) stanowi bowiem, że w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Mimo, iż - jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – ustawa określając przypadki wydania odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawiera odesłania do przepisów odrębnych (za wyjątkiem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został uchwalony), to jednak ratio legis uregulowań w niej zawartych, którym jest ochrona środowiska naturalnego, nakazuje sięgać do innych przepisów, a zwłaszcza tych, które w sposób bezwzględnie obowiązujący zakazują lokalizowania na danym terenie pewnych inwestycji - właśnie ze względu na ochronę środowiska. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 13 i 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.08.25.150 t.j. ze zm.) przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. Przez pojęcie środowiska rozumie się zaś ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Dlatego też przypadków opisanych w art. 80 ust.2 i 81 ust.1 i 2 ustawy, w których organ właściwy odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, nie należy traktować jako katalogu zamkniętego. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że u podstaw wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, musi leżeć założenie, że z punktu widzenia ochrony środowiska inwestycja objęta wnioskiem jest w ogóle dopuszczalna. O dopuszczalności tej decyduje nie tylko raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale także uregulowania zawarte w innych obowiązujących powszechnie aktach prawnych, które w niektórych przypadkach zakazują lokalizacji pewnych inwestycji na terenach objętych szczególną ochroną ze względu na zachowanie jakości zasobów naturalnych środowiska przyrodniczego. Z tego względu – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena ważności i zakresu obowiązywania decyzji Wojewody z dnia [...]., która w pkt VIII podpunkt 6 wprowadziła zakaz lokalizowania zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do ich transportu, z wyjątkiem zbiorników z płynnym gazem lub olejem opałowym dla potrzeb lokalnych kotłowni, na obszarze podwyższonej ochrony komunalnych ujęć wód podziemnych w W., na którym bezspornie przewidywana jest inwestycja objęta wnioskiem. Właśnie z uwagi na zawarty w tej decyzji zakaz (mający na celu ochronę środowiska) odmówiono wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy, a wyrażony przez organy obu instancji pogląd podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę w sprawie II SA/Ke 680/08. W uzasadnieniu wyroku Sąd przeprowadził analizę prawną przepisów ustawy Prawo wodne z 1974r. obowiązującej w dacie wydania decyzji Wojewody, aktualnej ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. oraz przepisów przejściowych. Ustosunkował się także do rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie nr 1/2007 z dnia 14 maja 2007r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I i studni nr II w miejscowości W., wydanego w oparciu o art. 58 ust.1 ustawy Prawo wodne z 2001r. i jego wpływu na prawny byt decyzji Wojewody z dnia [...]. Wyrażony w sprawie II SA/Ke 680/08 pogląd dotyczący ważności i obowiązywania w porządku prawnym powyższej decyzji legł u podstaw oddalenia skargi na decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem w sprawie niniejszej. Dlatego z powodów, o których była mowa wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania, o jakiej mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to znaczy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrok w sprawie II SA/Ke 680/08 zaskarżony został skargą kasacyjną, sprawa została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygnaturą II OSK 571/09, a termin rozprawy wyznaczono na 17 marca 2010r. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia i zawiesił postępowanie w sprawie.