II SA/Ke 34/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi H. R. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. II SA/Ke 34/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw z myjnią samochodów osobowych i dostawczych, stacją transformatorową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr 2864/10, 2864/11, 2864/12, 2864/13, 2864/29, 3671 położonych przy ulicy P. we W. Powodem odmowy było ustalenie, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obrębie stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych, ustanowionych dla miasta decyzją Wojewody z [...] – na obszarze podwyższonej ochrony. Zapisy pkt VIII ppkt 6 tej decyzji wykluczają jednoznacznie lokalizowanie na terenie przeznaczonym pod planowane przedsięwzięcie między innymi zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych. Wyjątek dotyczy zbiorników z gazem płynnym lub olejem opałowym dla potrzeb lokalnych kotłowni. Organ I-szej instancji podniósł ponadto, że dla terenu na którym planuje się inwestycję brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że decyzją z dnia [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując tę decyzję w mocy potwierdziło stanowisko organu I-szej instancji co do faktu obowiązywania decyzji Wojewody z dnia [...], o jakiej mowa wyżej. Taki sam pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia 28 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Ke 680/08 oddalił skargę na decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji przez wnioskodawców H. M., K. K. i J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do organu I-szej instancji celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą, np. niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę oraz w przypadku odmowy uzgodnienia inwestycji przez organ ochrony środowiska lub państwowego inspektora sanitarnego. W nawiązaniu do argumentu organu I-szej instancji dotyczącego odmowy ustalenia dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy Kolegium podkreśliło, iż powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 80 ust.2 ustawy przewiduje możliwość wydania decyzji odmownej jedynie w sytuacji niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma w nim mowy o decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy to dwa odrębne, autonomiczne postępowania. Ponadto ustawa stanowiąca podstawę do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie odsyła do przepisów odrębnych, jako warunku wydania pozytywnej decyzji. Dlatego organ II-giej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik końcowy, a zatem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. R. i J. R., będący właścicielami nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, którzy podnieśli, że wybudowanie stacji benzynowej z całym zapleczem spowoduje zagrożenie ich bezpieczeństwa, a także ograniczy możliwość zabudowy działki budynkami mieszkalnymi, co planują w przyszłości. Wyrażając sprzeciw wobec przedsięwzięcia objętego wnioskiem skarżący zarzucili także, iż skoro na danym terenie nie ma planu miejscowego, to zastępuje go decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, a w decyzji odmownej ustalono, że nie ma możliwości budowy przedmiotowej stacji paliw. Ponadto, cztery działki przeznaczone pod planowaną inwestycję znajdują się w dużym kompleksie działek budowlanych i zakupując je inwestor miał tego świadomość. Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zgodna z prawem, aczkolwiek nie podziela wszystkich argumentów, jakie legły u podstaw jej wydania. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy cytowanej już wyżej ustawy z dnia 3 października 2008r. Zgodnie z art. 71 ust.1 i 2 tej ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, przy czym uzyskanie decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Bezspornym jest przy tym, że w sprawie mamy do czynienia z tym ostatnim przypadkiem (art. 173 ust.2 pkt 2 ustawy). Z treści art. 72 ust.1 ustawy wynika natomiast, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi etap wstępny realizacji przedsięwzięcia i jej uzyskanie jest konieczne przed wydaniem innych decyzji administracyjnych. Mając na uwadze treść wniosku złożonego w sprawie (budowa stacji paliw z myjnią) nie ulega wątpliwości, że w grę wchodzić mogą jedynie dwa przypadki wymienione w ust.1 i 3 powyższego przepisu, gdyż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem: - decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, lub - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktualnym stanie sprawy, skoro dla terenu miasta nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wnioskodawcy winni przedstawić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Jak już zostało wywiedzione w uzasadnieniu znanego stronom postanowienia z dnia 17 lutego 2010r. o zawieszeniu postępowania sądowego w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że skoro decyzja, której wydania domagają się wnioskodawcy określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, pozytywne rozstrzygnięcie ich wniosku może nastąpić tylko wówczas, gdy realizacja przedsięwzięcia na danym terenie jest prawnie dopuszczalna, to znaczy nie zakazują jej przepisy odrębne, w szczególności takie, których celem - podobnie jak w przypadku postępowania uregulowanego w ustawie - jest ochrona środowiska naturalnego człowieka. Motywy takiego stanowiska zostały przedstawione w uzasadnieniu powyższego postanowienia, dlatego nie ma potrzeby przytaczać ich ponownie. Konsekwencją powyższego jest z kolei uznanie, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena ważności i zakresu obowiązywania decyzji Wojewody z dnia [...], wprowadzającej w pkt VIII podpunkt 6 zakaz lokalizowania zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do ich transportu, z wyjątkiem zbiorników z płynnym gazem lub olejem opałowym dla potrzeb lokalnych kotłowni, na obszarze podwyższonej ochrony komunalnych ujęć wód podziemnych we Włoszczowe, na którym bezspornie przewidywana jest inwestycja objęta wnioskiem. Właśnie z uwagi na zawarty w tej decyzji zakaz (mający na celu ochronę środowiska) organ I-szej instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało oceny ważności wspomnianej wyżej decyzji Wojewody, wychodząc z kwestionowanego przez Sąd założenia, że za wyjątkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego żadne przepisy odrębne nie mogą stanowić przeszkody do wydania decyzji z art. 71 ustawy, jednak okoliczność ta pozostaje ostatecznie bez wpływu na wynik sprawy, a konkretnie na konieczność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa i podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego wobec decyzji organu I-szej instancji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest bowiem przesłanek do stanowczego przyjęcia, że teren, na którym zlokalizowana ma zostać przedmiotowa inwestycja, objęty jest przepisami ustanawiającymi strefę ochronną dla ujęcia wód podziemnych. Tym samym nie można przyjąć, że decyzja organu I-szej instancji pozostaje w zgodzie z prawem, a w szczególności, że wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja Wojewody z dnia [...], ustanawiająca dla komunalnych ujęć wód podziemnych na terenie miasta i gminy strefy ochrony pośredniej, wydana została w oparciu o art. 59 ust.3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm.), przy czym forma decyzji dla tego typu rozstrzygnięcia wynikała z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z 30 marca 2000r., II SA/Po 1478/99). Przepis art. 59 ust.3 Prawa wodnego znowelizowany został z dniem 1 października 2001r. w ten sposób, że strefy ochronne ujęć wody ustanawiać miała od tej daty rada powiatu w drodze uchwały (gdy organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody był starosta) lub wojewoda w drodze rozporządzenia (gdy był on właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie). Jednocześnie art. 2 ust.1 ustawy nowelizującej stanowił, że ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa wodnego strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu nowych, znowelizowanych przepisów (ustawa z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, Dz.U. nr 100, poz. 1085). Zupełnie nowe uregulowanie w zakresie strefy ochronnej ujęcia wody wprowadził art. 58 ust.1 obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U.115. poz.1229), zgodnie z którym strefę ochronną ustanawia w drodze rozporządzenia, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Ustawa z dnia 12 grudnia 2003r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz.U. nr 228, poz. 2259) stanowiła zaś w art. 2 ust.1, że ustanowione na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo wodne strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy z 18 lipca 2001r. Z dniem 30 lipca 2005r. art. 58 ust.1 został znowelizowany w ten sposób, iż ustawodawca wyraźnie określił, że strefę ochronną ustanawia się w drodze aktu prawa miejscowego (ustawa z dnia 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych ustaw, Dz.U.05.130.1087). Jak widać zatem z tego krótkiego rysu historycznego, począwszy od 1 października 2001r., kiedy to zmieniono treść art. 59 ust.1 Prawa wodnego z 1974r., strefy ochronne ujęć wody ustanawiane były w formie aktów prawa miejscowego: - przez radę powiatu w drodze uchwały lub wojewodę w formie rozporządzenia – na mocy nieobowiązującej już ustawy z 24 października 1974r, - w drodze rozporządzenia wydawanego przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej – w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Wprawdzie dopiero od 30 lipca 2005r. ustawodawca wprowadził do Prawa wodnego zapis, że strefy ochronne ustanawiane są w formie aktu prawa miejscowego, niemniej jednak nie można mieć wątpliwości, że wydawane wcześniej akty ustanawiające strefy ochronne ujęć wody zawierały wszystkie elementy prawa miejscowego. Zawarte w nich przepisy zawierały normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, a ich autorem były organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, działające w tym zakresie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Przy ocenie ważności decyzji Wojewody z dnia [...] okoliczność ta nabiera szczególnego znaczenia, gdyż przytaczane wyżej oba przepisy przejściowe (art. 2 ust.1 ustawy z 27 lipca 2001r. i art. 2 ust.1 ustawy z 12 grudnia 2003r.) stanowiły, że ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa wodnego strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu nowych uregulowań – to znaczy takich, które przybierały formę aktów prawa miejscowego. Tak też należy interpretować charakter decyzji Wojewody z [..]., tym bardziej, że niewątpliwie posiadała ona wszystkie wymienione wyżej cechy prawa miejscowego. Z akt sprawy wynika także, iż z dniem 29 maja 2007r. weszło w życie rozporządzenie nr 1/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 14 maja 2007r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I i studni nr II w miejscowości W. (Dz.Urz.Woj. nr 93, poz. 1420), wydane na podstawie art. 58 ust.1 Prawa wodnego. W oparciu o przedstawioną Sądowi dokumentację nie sposób jednak jednoznacznie ocenić, na ile rozporządzenie to pod względem przedmiotowym pokrywa się z decyzją Wojewody z dnia [...], a w szczególności czy studnia nr I i II, o jakiej w nim mowa, odpowiada studni SW I i SW II z decyzji Wojewody. Z uwagi na przyjęte stanowisko, nie czyni też w tym zakresie żadnych ustaleń organ I-szej instancji, mimo, że są one istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności do ustalenia, czy decyzja Wojewody obowiązuje, a jeżeli tak – w jakim zakresie. Zgodnie z ogólną zasadą "lex posterior derogat legi priori" (prawo późniejsze uchyla wcześniejsze), rozporządzenie z dnia 14 maja 2007r. eliminuje z obrotu prawnego decyzję Wojewody, ale do odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie to nastąpiło niezbędnym jest wyjaśnienie zakresu przedmiotowego obu aktów. Jeśli zarówno decyzja jak i rozporządzenie dotyczą tego samego obszaru ochronnego, to uprawnionym jest pogląd, że decyzja została uchylona przez akt prawa miejscowego wydany później, a tym samym jej moc prawna wygasła. Z tych przyczyn, dla oceny obowiązywania decyzji Wojewody z dnia [...] nie ma znaczenia powoływana przez organ I-szej instancji okoliczność, że organ wojewódzki nie wszczął żadnego postępowania nadzwyczajnego mającego na celu wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Tak samo należy zinterpretować fakt, że rozporządzeniem nr 1/2008 z dnia 8 stycznia 2008r. Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie uchylił własne rozporządzenie z dnia 14 maja 2007r., o jakim mowa wyżej (Dz.Urz.Woj. nr 11, poz. 155). Jeżeli decyzja Wojewody utraciła moc w związku z wejściem w życie rozporządzenia z 14 maja 2007r., to późniejsze wyeliminowanie tego rozporządzenia z obrotu prawnego nie powoduje, że decyzja Wojewody "odżywa" i zaczyna ponownie obowiązywać (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2010r. w sprawie II OSK 571/09, rozstrzygającego skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z dnia 29 grudnia 2008r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i terenu tożsamych z objętymi wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie). Uchylenie rozporządzenia z 14 maja 2007r. ma natomiast znaczenie dla ustalenia, czy na terenie W. istnieje w ogóle strefa ochronna ujęcia wód podziemnych i ta okoliczność z pewnością wymaga wyjaśnienia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z materiałów zgromadzonych w sprawie zdaje się wynikać, że aktualnie strefa taka nie obowiązuje, jednak okoliczność ta wymaga niewątpliwie wnikliwego zbadania i przeprowadzenia stosownego postępowania przed organem I-szej instancji. Ustalenie, że na terenie objętym wnioskiem nie została ustanowiona żadna strefa ochronna musiałoby bowiem skutkować oceną, że brak jest przeszkód prawnych ze strony przepisów odrębnych dla realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem, a zatem podlegałby on rozpoznaniu w oparciu o przepisy art. 71 i nast. ustawy. Zbadanie wszystkich wskazanych wyżej okoliczności powoduje jednak konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zatem zaskarżona decyzja organu II-giej instancji odpowiada w rezultacie dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Wprawdzie motywy, dla których Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło decyzję kasacyjną, odbiegają od tych, które winny lec u jej podstaw w ocenie Sądu, jednak nie mamy w sprawie do czynienia z naruszeniem prawa, które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Wynik ten sprowadza się bowiem do prawidłowego zastosowania w zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 kpa. W nawiązaniu do zarzutów skargi podkreślić jedynie należy, że stanowisko przedstawione we wspomnianym już wyroku WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2008r. (sygn. akt II SA/Ke 680/08) co do obowiązywania decyzji Wojewody z [...], nie może być wiążące dla Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, chociażby dlatego, że wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej J. K. i K. K.. Wyrok NSA i wyrażony w nim pogląd przywołany został w niniejszym uzasadnieniu. Co się tyczy pozostałych zarzutów, to ich merytoryczna ocena - wobec zasadności decyzji kasacyjnej i konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - jest aktualnie przedwczesna. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.