II SA/Ke 34/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 15 listopada 2024 r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z 15 listopada 2025 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania M. A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 30 września 2024 r. nakazującej inwestorowi, a zarazem współwłaścicielowi nieruchomości - M. A. wykonanie rozbiórki budynku magazynowego wybudowanego przy zachodniej granicy działki o nr ewid.[...] przy ul. [...] w K., bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę i jednocześnie pouczono, że decyzja podlega wykonaniu niezwłocznie po jej uprawomocnieniu się, a roboty rozbiórkowe należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane i legitymującej się aktualnym wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności, ponadto wskazano, iż teren po rozbiórce należy uporządkować, a o wykonaniu nałożonego obowiązku należy powiadomić PINB dla Miasta Kielce w celu zapobieżenia wszczęciu postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024r., poz. 725) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że inspektorzy PINB dla Miasta Kielce przeprowadzili 26 czerwca 2024 r. oględziny w sprawie budynku nr ewid.[...] usytuowanego przy granicy zachodniej działki nr ewid.[...] przy ul. [...] w K.. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że na ww. działce w granicy z działką nr ewid.[...] pomiędzy budynkiem nr ewid.[...], a budynkiem nr ewid.[...] (legalizowanymi w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym), znajduje się pomieszczenie określone przez inwestora jako magazynowe. Obiekt ten powstał poprzez wykonanie od strony wschodniej ściany murowanej. Uczestniczący w oględzinach M. A. oświadczył, że jest inwestorem wykonanej ściany frontowej budynku magazynowego. Następnie PINB dla Miasta Kielce zawiadomił strony postępowania, że 17 maja 2024 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie budynku magazynowego wybudowanego pomiędzy istniejącymi budynkami warsztatu blacharsko - lakierniczego na działce nr ewid.[...] oraz poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie. Z kolei postanowieniem z 12 sierpnia 2024 r. wstrzymał w terminie natychmiastowym inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku magazynowego wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia, w terminie 30 dni, wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części, a następnie, w dalszej kolejności, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Ponieważ inwestor nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o legalizację, organ I instancji wydał decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego. Dalej organ wskazał, że przed wykonaniem obiektu magazynowego związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej tj. warsztatu blacharsko – lakierniczego, inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Natomiast z akt sprawy wynika, że inwestor nie posiada dokumentacji związanej z realizacją budynku. Z tego powodu organ I instancji zasadnie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy zauważył, że PINB dla Miasta Kielce w postanowieniu z 12 sierpnia 2024 r. poinformował inwestora o skutkach niezłożenia wniosku o legalizację. Podkreślił przy tym, że decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację ma charakter związany. Dlatego dla jej podjęcia nie mają znaczenia podnoszone przez odwołującego się okoliczności związane z wykorzystywaniem budynku magazynowego na potrzeby funkcjonującego od lat warsztatu samochodowego. Skoro inwestor odpowiednio pouczony nie skorzystał z możliwości zalegalizowania wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego, to musiał się liczyć z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu jego rozbiórki. Odnosząc się do treści odwołania organ podkreślił, że podczas oględzin przeprowadzonych przez inspektorów nadzoru budowanego, inwestor zeznał do protokołu, że w latach 80. w miejscu budynku będącego przedmiotem postępowania znajdowała się wiata, która uległa spaleniu. Następnie ponad 20 lat temu w tym samym miejscu został wykonany budynek o funkcji magazynowej, który pod koniec 2020 r. został rozebrany, wykonana została ściana frontowa murowana i dach konstrukcji stalowej kryty blachą. Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć, archiwalnej ortofotomapy obrazującej zabudowania związane z prowadzonym warsztatem samochodowym wykonanych w 2014 r. i 2019 r. wynika, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania we wskazanym okresie czasu nie istniał. W miejscu jego usytuowania na ortofotomapie z 2014 r. znajdują się zaparkowane samochody, a na ortofotomapie z 2019 r. znajduje się obiekt niewielkich rozmiarów, o którym inwestor twierdzi, że został rozebrany w 2020 r. przed wykonaniem obiektu w obecnym kształcie. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym w stosunku do przedmiotowego budynku magazynowego z uwagi na fakt, że obiekt ten powstał po 2019 r., a nie co najmniej 20 lat wstecz, o czym stanowi art. 49f Prawa budowlanego. Organ też wyjaśnił, że fakt, że w latach 80 ubiegłego wieku w miejscu obecnie znajdującego się budynku istniała wiata, która uległa zniszczeniu, a następnie w tym samym miejscu wybudowano budynek, który rozebrano, nie wpływa na uznanie, że obiekt będący przedmiotem postępowania istnieje ponad 20 lat. Budowle budowane w miejscu obecnie znajdującego się budynku były na przestrzeni lat rozbierane i budowano na ich miejscu inne, a tym samym nie można mówić o ciągłości istnienia jednego budynku, który by można zalegalizować w postępowaniu uproszczonym. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, M. A. decyzji tej zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa przez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, w jakim zakresie roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem prawa budowlanego i kiedy zostały one wykonane, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 5 kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo zawartego w niej nakazu rozbiórki całego budynku, co nie jest możliwe ze względu na to, że wykorzystuje on elementy innych budynków mających legalny status, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa przez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy sentencja tej decyzji jest nieprecyzyjna i budzi wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bądź też o uchylenie tych decyzji oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 8 października 2024 r., na okoliczność, że części konstrukcyjne budynku objętego zaskarżoną decyzją stanowią elementy innych budynków o legalnym statusie, co uniemożliwia wykonanie decyzji. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że nie ustalono, w jakim zakresie wykonane roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z prawem. Podał, że istotą nakazu rozbiórki jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu, a w konsekwencji - możliwość nakazania rozbiórki jedynie w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę (wyroki NSA z 3 lipca 2024 r., II OSK 908/23 i z 17 kwietnia 2000 r., IV SA 394/98). Tymczasem obiekt będący przedmiotem decyzji ŚWINB, oznaczony na inwentaryzacji jako budynek B, wykorzystuje elementy innych budynków, tj. dwóch budynków stanowiących warsztat blacharsko-lakierniczy oznaczonych na inwentaryzacji jako budynki A i C (nr ewid. budynków 460 i 462). Przegrody od strony północnej i południowej stanowią ściany istniejących budynków. Od strony zachodniej funkcję ściany pełni mur przylegający do działki nr [...]. Mur ten wykorzystywany jest także przez budynek na działce nr [...] jako ściana dla budynku. W świetle decyzji z 8 października 2024 r. znak: [...] i [...], budynki A i C mają status budynków legalnych. Dalej wnoszący skargę powołał wyrok NSA z 3 lipca 2024 r., II OSK 908/23, w którym Sąd ten podał, że pojęcie rozbiórki nie zostało zdefiniowane prawnie przez ustawodawcę, choć należy ono do języka prawnego. Odnosząc się jednak do słownikowego znaczenia tego słowa w języku polskim, a także mając na względzie definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 p.b., w ocenie NSA rozbiórka obiektu budowlanego oznacza fizyczną likwidację całości określonego obiektu posadowionego w warunkach samowoli. Wykonanie obowiązku odbywa się w sferze fizycznej, poprzez roboty rozbiórkowe, których wynikiem ma być faktyczny demontaż całości obiektu. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że wydana decyzja jest niewykonalna. W orzecznictwie podnosi się, że przepis stanowiący podstawę wydania decyzji o rozbiórce ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Istotą jego jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Skoro budynek magazynowy wykorzystuje elementy innych legalnych budynków, to nie można było nakazać rozbiórki ponad zakres, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Autor skargi dalej stwierdził, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Sentencja zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższego wymogu, gdyż nakłada obowiązek w sposób nieprecyzyjny. Nie wiadomo, czy należy rozebrać cały budynek czy też pozostawić ściany budynków objętych wskazanymi wyżej decyzjami PINB dla Miasta Kielce z 8 października 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem była decyzja utrzymująca w mocy nakaz rozbiórki obiektu budowlanego określonego jako budynek magazynowy, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadnicza wątpliwość i oparte na niej wszystkie trzy sformułowane w skardze zarzuty dotyczyły jednak tego, że objęty zaskarżoną decyzją obiekt nie może w całości podlegać rozbiórce, ponieważ wykorzystuje elementy innych budynków, które są legalne. Konsekwencją takiego zarzutu było niewyjaśnienie, w jakim zakresie i kiedy roboty budowlane przy tym obiekcie zostały wykonane z naruszeniem prawa budowlanego, a także nieprecyzyjne określenie w sentencji decyzji rozbiórkowej zakresu nałożonego obowiązku, przez co nie wiadomo, czy należy rozebrać cały ten budynek, czy też można pozostawić ściany budynków objętych uzyskanymi przez skarżącego decyzjami legalizacyjnymi z 8 października 2024 r. Podstawą tych zarzutów było twierdzenie, że nie cały objęty rozbiórką obiekt powinien być rozebrany, ponieważ powstał przy wykorzystaniu ścian budynków inwestora istniejących wcześniej po sąsiedzku z północnej i południowej strony, a także istniejącej od zachodu ściany budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr [...]. Z takich zarzutów, a zwłaszcza z twierdzenia, że nie cały przedmiotowy budynek może być objęty nakazem rozbiórki, bo "wykorzystuje elementy innych budynków mających legalny status" wynika pośrednio, że skarżący nie kwestionuje tego, że wybudowanie takiego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz to, że inwestor takich czynności nie dopełnił. Takie też ustalenia organów obu instancji zasługują na akceptację. Z zestawienia treści art. 28 ust. 1 oraz powołanych w nim przepisów art. 29 – 31 Prawa budowlanego wynika bowiem, że ustawodawca nie zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynku magazynowego związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej, t.j. warsztatu blacharsko-lakierniczego. Trzeba też zauważyć, że skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzutów co do tego nie zgłaszał. Nieposiadanie pozwolenia na budowę takiego budynku jak również brak zgłoszenia jego budowy został ponadto w sprawie przyznany już w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 25 czerwca 2024 r. (k. I-4). Zasadnie też organy przyjęły, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem. Wątpliwości co do takiej kwalifikacji, aczkolwiek niezgłoszone przez skarżącego, mogły jednak wyniknąć z ustaleń organów dotyczących sposobu wzniesienia tego obiektu budowlanego polegającego na wykonaniu ściany frontowej murowanej od strony wschodniej, oraz dachu konstrukcji stalowej pokrytego blachą z wykorzystaniem jako przegród od strony północnej i południowej istniejących ścian sąsiednich budynków tego samego inwestora oraz istniejącej w granicy działki nr [...] z działką nr [...] sąsiadującą od zachodu, ściany budynku położonego na działce nr [...]. Zgodnie jednak z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez pojęcie "budynek": należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nie budził wątpliwości w niniejszej sprawie, ani fakt trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu budowlanego, ani fakt posiadania fundamentu oraz dachu. Natomiast okoliczność, że obiekt ten nie posiada ścian osłonowych ze wszystkich stron, przez co może powstać wątpliwość co do tego, czy można go uznać za wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanego, abstrahuje od okoliczności niniejszej sprawy. Jak bowiem ustaliły organy nadzoru budowlanego, a co znajduje swoje potwierdzenie w materiale zdjęciowym zebranym w aktach sprawy, przedmiotowy obiekt został wybudowany pomiędzy istniejącymi budynkami gospodarczym i korzysta z ich ścian. To jednak, że obiekt nie ma wszystkich własnych ścian nie przeczy jego "wydzieleniu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych", skoro da się wyraźnie określić jego zewnętrzne kształty. Tym samym stanowi on budynek (por. wyrok NSA z 21 listopada 2016 r. II OSK 1013/16). Odnosząc się do wskazanej wyżej zasadniczej wątpliwości ujawnionej w sprawie, Sąd wyraża pogląd, że decyzja rozbiórkowa z 30 września 2024 r. nie obejmowała ścian budynków inwestora znajdujących się na tej samej działce nr [...] od północnej i południowej strony, ani też ściany budynku znajdującego się od strony zachodniej na działce nr [...]. Przekonuje o tym następująca argumentacja. Odnośnie ściany budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...] trzeba zauważyć, że orzeczony decyzją z 30 września 2024 r. nakaz rozbiórki dotyczy tylko budynku magazynowego wybudowanego przy zachodniej granicy działki nr ew. 194 w obrębie 0026 przy ul. [...] w K.. Taki zapis nie pozostawia wątpliwości, że budynek znajdujący się na sąsiedniej działce o innym numerze ([...] a w tym i jego wschodnia ściana wydzielająca przedmiotowy obiekt z przestrzeni od tej strony, nie jest objęta nakazem rozbiórki. Odnośnie pełniących podobną funkcję ścian budynków znajdujących się na tej samej, co przedmiotowy budynek działce nr [...], na odczytanie rzeczywistego zakresu orzeczonej rozbiórki pozwala zamieszczony w sentencji tej decyzji zapis uściślający, że dotyczy ona budynku magazynowego wybudowanego "bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę". Wykładnia takiego zapisu powiązana z ustaleniami decyzji legalizacyjnych wydanych przez ten sam organ nadzoru budowlanego I instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (decyzje znak: [...] oraz znak: [...] z dnia 8 października 2024 r.), dotyczących obu budynków warsztatu blacharsko-lakierniczego znajdujących się po północnej i południowej stronie budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, pozwala, w ocenie Sądu, na wystarczająco precyzyjne i jednoznaczne wyjaśnienie zakresu orzeczonej rozbiórki. Przytoczony zapis kwestionowanej decyzji rozbiórkowej dotyczy ona bowiem tej części budynku magazynowego znajdującego się na działce nr [...] w obrębie 0026 w K., pomiędzy sąsiadującymi od północy i południa budynkami warsztatu blacharsko-lakierniczego (nr ewid. budynków 460 i 462), która nie stanowi części tych dwóch sąsiednich budynków. Oczywistym w związku z tym jest, że ściany tych dwóch budynków od strony budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, nie są objęte zaskarżonym nakazem rozbiórki. Ponieważ wspomniane decyzje z dnia 8 października 2024 r. znak: [...] oraz [...], zostały wydane jeszcze przed decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie, mogą one służyć prawidłowej wykładni nakazu rozbiórki z 30 września 2024 r. ,będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Możliwość wykorzystania dołączonych do skargi dokumentów w postaci obu wymienionych wyżej decyzji PINB dla Miasta Kielce wynika stąd, że przeprowadzenie dowodu z nich pozwala ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności w kontekście zarzutu nieprecyzyjnego nałożenia obowiązku rozbiórki oraz zarzutu objęcia tym nakazem elementów innych budynków mających legalny status. Trzeba też pamiętać, że rzeczywista, praktyczna i ostateczna ocena stopnia precyzyjności orzeczonego nakazu rozbiórki następuje w toku postępowania egzekucyjne zmierzającego do jego wyegzekwowania. W toku takiego postępowania natomiast, organ egzekucyjny może wykorzystać decyzje zapadłe w innych sprawach w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do zakresu orzeczonej rozbiórki. Trzeba wreszcie uwzględniać, że podmiotem, który jest zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki będzie sam inwestor, który wzniósł objęty tym nakazem obiekt pod koniec 2020 r. Mając więc wiedzę na temat zakresu tej inwestycji przez siebie zrealizowanej, nie powinien też mieć wątpliwości co do zakresu rozbiórki, która ma doprowadzić ten obiekt do stanu poprzedniego. W razie natomiast powzięcia wątpliwości co do zbyt małego zakresu rozbiórki, to organ egzekucyjny będzie musiał wykazać, co ewentualnie jeszcze powinno zostać rozebrane w ramach tego nakazu. Trudno tu więc dopatrzyć się realnego naruszenia praw skarżącego inwestora poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, nawet gdyby przyjąć, że nakaz rozbiórki nie został sformułowany w sposób wystarczająco precyzyjny. Odnosząc się do powołanego w skardze poglądu na temat istoty nakazu rozbiórki, którą ma być "przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu, a w konsekwencji możliwość nakazania rozbiórki jedynie w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę", należy zauważyć, że w powołanym jako podstawa tego poglądu wyroku NSA z 3 lipca 2024 r. II OSK 908/23, sąd ten uznał, że decyzja, nakazująca rozbiórkę placu składowo-parkingowego, zlokalizowanego na działkach o wskazanych numerach ewidencyjnych, w sposób dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny określa treść obowiązku rozbiórki. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, który uchylił decyzję nakazującą rozbiórkę tego placu z powodu nieokreślenia dokładnie, jakie roboty budowlane inwestor musi wykonać w ramach rozbiórki, NSA uznał, że sformułowany w decyzji obowiązek dokonania rozbiórki, pomimo niedoskonałości, pozwala ustalić zakres nakazu rozbiórki. Stopień precyzji sformułowania treści obowiązku zawsze powinien uwzględniać do pewnego stopnia kontekst konkretnej sprawy, w związku z którą jest formułowany. Obawy o skuteczność egzekucji w wypadku braku precyzji decyzji, generalnie uzasadnione, w okolicznościach tamtej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbyt daleko idące. Taki pogląd wyrażony przez NSA w wyroku powołanym w skardze dodatkowo uzasadnia akceptację nakazu rozbiórki zaskarżonego w niniejszej sprawie. Również w niniejszej sprawie bowiem, mimo pewnych niedoskonałości, orzeczony nakaz rozbiórki pozwala ustalić zakres nałożonego obowiązku, co szczegółowo wyjaśniono powyżej. Nie jest też zasadny zarzut braku ustalenia kiedy i w jakim zakresie kwestionowane w sprawie roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem prawa budowlanego. Co do daty ich wykonania to inwestor w czasie oględzin przyznał, że pod koniec 2020 r. poprzednio istniejący budynek został rozebrany, wykonana została ściana frontowa murowana i dach konstrukcji stalowej kryty blachą (k. I-4 akt administracyjnych). Naruszenie prawa budowlanego przy realizacji tych robót wynika natomiast z wyjaśnionego wyżej braku wymaganego pozwolenia na budowę tego budynku. Ponieważ zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a analiza akt postępowania doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku.