II SA/Ke 343/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi M. Ż. i W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] umarzającą wznowione postępowanie zakończone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] wydaną w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki bytowe na działce nr ewidencyjny [...] położonej w O. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ustalił, że wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. J.S. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], wydaną w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki bytowe na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości O. W uzasadnieniu wniosku zarzuciła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 27 grudnia 2007 r. pomimo tego, że jest jego stroną. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] odmówił jej uchylenia. Na skutek odwołania J.S. od tej decyzji SKO decyzją z dnia [...] uchyliło ją i zwróciło sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło uwagę na rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji z dnia [...], a jej uzasadnieniem. Osnowa decyzji wskazywała bowiem, że organ I instancji uznał, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] nie jest dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. że J.S. brała udział w postępowaniu zakończonym w/w decyzją. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji dowodził natomiast, że wnioskodawczyni nie była stroną postępowania zakończonego przedmiotową decyzją. Poza tym organ I instancji umorzył postępowanie nie biorąc pod uwagę, że organ II instancji nie podzielił poglądu, iż J.S. nie jest stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] SKO podtrzymało to stanowisko również po ponownym zbadaniu sprawy. Wyjaśniło również, że w wyniku rozpatrzenia wniosku J.Ż. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy działki nr ew. [...] położonej w O. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki bytowe. Decyzja ta została przeniesiona na nowych inwestorów, tj. M.Ż. i W.O., a następnie na ich wniosek zmieniona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w części dotyczącej zjazdu na działkę oraz usytuowania kalenicy budynku. Jeszcze przed przeniesieniem decyzji o warunkach zabudowy natomiast, działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym SKO uznało, że fakt przeniesienia na nowych inwestorów decyzji o warunkach zabudowy oraz podział działki nr [...] nie ma wpływu na okoliczność, że skarżąca J.S. jest stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy działki nr [...]. Przesądza o tym bowiem treść art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80/03 poz. 717 ze zm.) zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany - za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana - do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Zgodnie z utrwalonymi poglądami sądów administracyjnych oraz doktryny, do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy konieczna jest akceptacja ze strony podmiotu, który ma się stać nowym adresatem decyzji, wyrażona dla wszystkich warunków zawartych w decyzji. W związku z takim poglądem należało przejąć, że przeniesienie decyzji z dnia [...] na M.Ż. i W.O. nie miało żadnego wpływu na jej merytoryczne rozstrzygnięcia, a w tym na obszar działki objętej tą decyzją. Skoro tak to nie można zgodzić się z uzasadnieniem organu I instancji, że nieruchomość J.S. nie sąsiaduje z terenem inwestycji, dla której została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. Kolegium podniosło również, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę, mimo związania go w tej konkretnej sprawie nie wziął pod uwagę wszystkich wskazań zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...]. Uzasadnia to uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy do ponownego rozpatrzenia, za czym przemawia również zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 kpa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M.Ż. i W.O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili bezpodstawne dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony J.S., co jest niezgodne z obowiązującym kodeksem postępowania administracyjnego definiującym kto jest stroną. Ponieważ J.S. w żaden sposób nie graniczy z nieruchomością skarżących, to nie może mieć interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Skarżący zarzucili też pochopne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji twierdząc, że nic to nie zmieni, bo Burmistrz Miasta i Gminy przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz nie był w sprawie kwestionowany. Dlatego można było na nim oprzeć poczynione w sprawie ustalenia. Ponieważ podstawą prawną zaskarżonej decyzji kasacyjnej, był art. 138 § 2 kpa, ocenie Sądu podlegał pogląd organu II instancji, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Akceptując taki pogląd SKO należy zauważyć, że sprawa toczyła się w trybie wznowieniowym, na podstawie wniosku J.S. z dnia 27 sierpnia 2009 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], wydaną w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki bytowe na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości O., który to wniosek stał się podstawą postanowienia tego organu wznawiającego postępowanie w tej sprawie. Jako podstawę wznowienia zarówno we wniosku J.S. jak i w postanowieniu Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] została wskazana okoliczność, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. nie branie udziału przez stronę w postępowaniu bez własnej winy. W toku wznowionego postępowania obowiązkiem organu I instancji było więc, stosownie do treści art. 149 § 2 kpa przeprowadzenie postępowania co do istnienia przede wszystkim tej właśnie przyczyny wznowienia. W razie jej stwierdzenia obowiązkiem organu I instancji było uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, o czym stanowi art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] wynika, że organ ten przeprowadził postępowanie zmierzające do wyjaśnienia czy J.S. była stroną postępowania objętego jej wnioskiem o wznowienie, tj. przyczyny wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednak konkluzja tego postępowania sprowadzająca się do odmowy uznania J.S. za stronę postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] o zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie mogła być w sprawie zaakceptowana. Jak bowiem trafnie i dwukrotnie (tj. w zaskarżonej decyzji oraz we wcześniejszej decyzji z dnia [...] uchylającej poprzednią decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] odmawiającą uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania) wyjaśnił organ II instancji, nie można podzielić poglądu wyrażonego również w skardze, że J.S. nie jest stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...]. Fakt przeniesienia na nowych inwestorów decyzji o warunkach zabudowy oraz wcześniejszy podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] nie miał żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie, a w tym na obszar działki objętej tą decyzją. Ponieważ koniecznym warunkiem do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy jest akceptacja przez podmiot, który ma się stać nowym adresatem decyzji, wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, to merytoryczna treść przeniesionej decyzji pozostaje niezmieniona również po zmianie podmiotowej. Wszystkie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu pozostają bowiem niezmienione. Również więc i obszar objęty decyzją pozostaje niezmieniony. Dlatego nie można zgodzić się z zakwestionowanym przez SKO poglądem organu I instancji, że nieruchomość J.S. nie sąsiaduje z terenem inwestycji, dla której została wydana decyzja z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy. W konsekwencji J.S. zasadnie została uznana przez SKO za stronę postępowania o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy. O słuszności takiego rozumowania przekonuje i to, że skoro J.S. była stroną postępowania w wyniku którego doszło do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, to musi również być stroną postępowania w wyniku którego ma dojść do zmiany tych ustalonych już warunków zabudowy. Wskazane poprawne ustalenia organu II instancji powodowały konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Organ I instancji bowiem, wbrew treści art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie uchylił decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania mimo zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ II instancji nie miał możliwości zreformowania wadliwego rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ naruszyłby w ten sposób podstawową zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Uniemożliwiłby bowiem stronom postępowania zaskarżenie do organu II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej – po wznowieniu postępowania – wniosek M. Ż. i W. O. o zmianę decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki bytowe na działce nr Ew. [...] położonej w O. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.