II SA/Ke 344/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012r. sprawy ze skargi A. M. – T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji wydanej z up. Wójta Gminy Ł. znak: [...] z dnia [...], przyznającej ww. usługi opiekuńcze świadczone przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. przez 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w ilości 2 godzin dziennie w okresie od dnia 1 do 30 października 2011r. według kosztu jednej godziny usługi wynoszącego 3,83 zł., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że A.M. wniosła o przyznanie jej pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych na okres od 1 października do 31 grudnia 2011r. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że A.M. jest osobą utrzymującą się z emerytury, samotnie gospodarującą, po rozwodzie, nie mającą z dwoma córkami żadnych kontaktów. Jest osobą schorowaną, chodzącą, poruszającą się w środowisku samodzielnie. Jeździ do lekarzy specjalistów. Jak wskazują zalecenia lekarskie wymaga stałej opieki. Dalej SKO podkreśliło, że A.M. wniosła o przyznanie usług opiekuńczych na okres od dnia 1 października do 31 grudnia 2011r., a Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. przyznał te usługi od dnia 1 do dnia 30 października 2011r., nie wypowiadając się co do okresu od 31 października do 31 grudnia 2011r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także nie wyjaśnił powodów, dla których ograniczył się tylko do przyznania stronie usług opiekuńczych na 30 dni października 2011r., dlatego już z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ odwoławczy wskazał, że Rada Gminy Ł. podjęła w dniu 26 września 2006r uchwałę w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze oraz zasad zwalniania od opłat i trybu ich pobierania. Zgodnie z tą uchwałą koszt jednej godziny za usługi opiekuńcze wynosi 3,83zł i wynika z rzeczywistych kosztów opiekunki. Skoro ustawodawca w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wyposażył radę gminy w kompetencje określania warunków odpłatności za usługi opiekuńcze, nie może tego w drodze decyzji czynić za radę gminy kierownik GOPS działający z up. Wójta Gminy Ł., czego niesłusznie domaga się skarżąca. Organ II instancji również zauważył, że jeżeli organ gminy ma trudności z zatrudnieniem opiekunki świadczącej usługi, to taka sytuacja uzasadnia odmowę przyznania usług (teza wyroku NSA sygn. akt I OSK 147/08 z dnia 19 grudnia 2008r). Kończąc Kolegium podniosło, że niepełne rozstrzygnięcie organu I instancji co do żądania wniosku oraz brak uzasadnienia takiego stanu rzeczy czynią zaskarżoną decyzję przedwczesną, co powoduje, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia, z uwzględnieniem zakresu przedmiotowego wniosku oraz przy wszechstronnym jej zbadaniu i uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 12 czerwca 2012r., A.M. zarzuciła opieszałe, ponad pięciomiesięczne rozpatrywanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożonego przez nią odwołania i uchylenie przez ten organ decyzji przyznającej jej świadczenie już po fakcie, przy jednoczesnym braku odniesienia się do podnoszonych przez nią w odwołaniu zarzutów dotyczących postępowania organu I instancji, W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270) dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższej regulacji nie budzi wątpliwości fakt, iż organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku rozstrzygania przekazaniem sprawy organowi I instancji. Nadto organ odwoławczy winien uwzględnić stan istniejący w dacie swojego orzekania. W rozpatrywanym przypadku SKO w dniu [...] uchyliło decyzję przyznającą usługi opiekuńcze na okres od 1 do 30 października 2011r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko z tego powodu, że organ ten nie rozpoznał całego wniosku skarżącej, która żądała przyznania jej usług opiekuńczych na trzy miesiące, to jest do końca grudnia 2011r. Tymczasem w chwili wydawania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...], w obrocie prawnym pozostawały ostateczne decyzje działającego z upoważnienia Wójta Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia 2 listopada 2011r. oraz z dnia 22 listopada 2011r., przyznające A.M. usługi opiekuńcze na cały dalszy objęty wnioskiem okres, to jest od dnia 31 października 31 grudnia 2011r. Obie wskazane wyżej decyzje znajdują się w aktach administracyjnych przekazanych przez Kolegium do Sądu, zatem niewątpliwie w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dysponował kompletnym materiałem dowodowym, w oparciu, o który mógł i powinien był rozstrzygnąć przedmiotową sprawę we własnym zakresie. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę winien mieć na względnie stan istniejący w dacie orzekania. Skoro w chwili wydawania zaskarżonej decyzji wniosek skarżącej o przyznanie jej usług opiekuńczych został w całości uwzględniony przez organ I instancji, tyle że trzema decyzjami przyznającymi świadczenia na kolejne okresy zamiast jedną, decyzja uchylająca rozstrzygnięcie przyznające usług na okres od 1 do 30 października 2011r. tylko dlatego, że organ ten nie wskazał, dlaczego nie rozstrzygnął w tej decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczeń na okres do końca 2011r., i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym sugerowaniem organowi I instancji, aby w pozostałej części wniosku odwołującej się o przyznanie tych usług nie uwzględnił, nie może pozostać w obrocie prawnym. Zauważyć nadto należy, że zastosowanie się do wytycznych organu odwoławczego rodziłoby konieczność eliminowania z obrotu decyzji ostatecznych, przyznających świadczenia na okres od 31 października 2011r. do końca grudnia 2011r., czego organ I instancji we własnym zakresie nie mógłby uczynić, pomijając już kwestię braku podstaw do takiego działania. Również sugerowanie organowi, aby odmówił przyznania tych usług w sytuacji, gdy już zostały przyznane i świadczone, uznać należy za nielogiczne i działające na niekorzyść odwołującej się. Zdaniem Sądu w tej sytuacji brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa, w związku z czym zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Natomiast odnosząc się do pozostałych, zawartych w skardze i uzupełniającym ją piśmie zarzutów, to wskazać należy, że dotyczą one głównie kwestii związanych z wykonywaniem usług przez osoby usługi te świadczące, a także postępowania organu I instancji przy wcześniej wydawanych decyzjach. Dlatego też Sąd do tych zarzutów w niniejszej sprawie, która dotyczy tylko oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 marca 2011r. oraz ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...], nie mógł się odnieść poza jednym, dotyczącym kwestii formy zmiany decyzji w części dotyczącej opłat za usługi. Co prawda kwestia ta dotyczyła zmiany decyzji z dnia 20 czerwca 2011r., ale ponieważ Kolegium się do niej odniosło się w zaskarżonej decyzji, za uzasadnione Sąd uznał wskazanie, że miała rację skarżąca kwestionując sposób zmiany decyzji z 20 czerwca 2011r. odnośnie kosztów jakie miała ponosić za przyznane jej usługi, a mianowicie, że skoro wcześnie koszty te zostały ustalone w decyzji na kwotę 3,60 zł, organ powinien wydać decyzję zmieniającą, a nie poprzestać, tak jak to uczynił, na poinformowaniu skarżącej pismem, że odpłatność tę podwyższa do kwoty po 3, 83 zł. Pomijając kwestię, że w piśmie tym w ogóle nie wyjaśnił powodów podwyższenia tych kosztów, a w późniejszym piśmie poza datą uchwały (26 września 2006r.) nie wskazał, na jakiej podstawie ustalił wysokość stawki godzinowej, to zauważyć należy, że z reguły uchwały w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze zawierają zasady zwalniania z tych opłat, tak więc każdorazowa organ przyznający usługi winien również w decyzji określić jaką konkretnie kwotę należy za przyznane usługi płacić. Zmiana decyzji w części określającej wysokość opłaty powinna nastąpić decyzją, nie zaś pismem, którego nie można zaskarżyć. Ponadto organy powołując się na uchwały powinny wskazać miejsce ich publikacji (w BIP nie została opublikowana żadna uchwała Rady Gminy w Ł. z 26 września 2006r.). Nadto, skoro już w dacie wydawania decyzji uchwała ta istniała, to nie może ona stanowić wystarczającej samodzielnej podstawy do faktycznej zmiany ostatecznej decyzji z 20 czerwca 2011r. jaka nastąpiła w lipcu 2011r.