II SA/Ke 347/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi I.T. i K.T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], znak: [...] nakładające na I. i K. T. obowiązek: - wstrzymania w terminie natychmiastowym prowadzenia wszelkich samowolnie wykonywanych robót budowlanych polegających na zabudowie ścian zewnętrznych altany ogrodowej o konstrukcji drewnianej oraz budowie kominka wewnątrz przedmiotowej altany na działce Nr 4/2 przy ul. K. 54 w O. m bez wymaganego pozwolenia na budowę, - przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: - inwentaryzacji oraz ekspertyzy robót budowlanych wykonanych przy zabudowie ścian zewnętrznych altany ogrodowej oraz budowie kominka wewnątrz przedmiotowej altany; - pozytywnie zaopiniowanej oceny wykonanych robót budowlanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z poinformowaniem, że nakazane opracowanie powinno być sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, będącą członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że altana ogrodowa wybudowana została w oparciu o decyzję Starosty O. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I. i K. T. pozwolenia na budowę altany ogrodowej konstrukcji drewnianej na działce Nr 4/2 w O. m. Projekt altany ażurowej, bez ścian, jedynie z balustradą z tralek o wysokości 1 m, bez kominka, uzyskał pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażoną w decyzji z dnia [...], znak: [...]. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że Zespół pałacyku myśliwskiego w O. , składający się z pałacyku, kapliczki oraz parku wpisano do rejestru zabytków dnia 21 sierpnia 1997r. pod nr [...] i jest chroniony prawem. Inwestorzy w dniu 22 czerwca 2010r. zawiadomili organ I instancji o zakończeniu budowy altany ogrodowej według posiadanych dokumentów formalno-prawnych, załączając jednocześnie oświadczenie kierownika budowy Z. S. o wprowadzeniu nieistotnych zmian od zatwierdzonego projektu polegających na zmniejszeniu wymiarów altany do 10m x 16m i przesunięciu obiektu o 2m w kierunku zachodnim, ze względu na zachowanie zabytkowego drzewostanu. Pismem z dnia 30.12.2010r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w O. m o zbadanie zgodności wybudowanej przez I. i K. T. altany ogrodowej z projektem, na podstawie którego Starosta O. wydał pozwolenie na budowę. W wyniku przeprowadzonych w dniu 27.01.2011r. oględzin na działce organ I instancji stwierdził, że ściany szczytowe w poziomie poddasza są ażurowe drewniane, na poziomie przyziemia wszystkie ściany do wysokości 1 m wykonane są z pełnego deskowania na zakład dwustronnie. W ścianie zachodniej frontowej powyżej 1 m znajduje się ścianka ażurowa drewniana wypełniająca otwory między głównymi słupami nośnymi, a w niej 4 okna oraz 2 pary drzwi wejściowych. W ścianie północnej i południowej znajdują się po 3 okna, natomiast we wschodniej po 4 okna. Ponadto powyżej 1 m ściany te również zabudowane są pełnym deskowaniem na zakład dwustronnie. W dniu oględzin trwały prace związane z budową wewnątrz altany kominka na paliwo stałe w jej południowo-wschodnim rogu. W dniu 8.02.2011r. inwestorzy przedłożyli w organie I instancji oświadczenie projektanta przedmiotowej altany S. W., opatrzone pieczątką bez podpisu, wyrażające zgodę na wprowadzenie zmian w projekcie na etapie realizacji inwestycji. W tym stanie faktycznym PINB w O. m wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] powołując w podstawie prawnej art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. W zażaleniu na to postanowienie I. i K. T. podnieśli, iż powodem dokonanych zmian, ich zdaniem nieistotnych w rozumieniu Prawa budowlanego, były kradzieże. Podkreślono, że nie zostały naruszone podstawowe parametry budynku (kubatura, wysokość, szerokość, długość, powierzchnia zabudowy), a w związku z tym nie istniał obowiązek informowania organu o wprowadzonych zmianach. Ponadto wskazali, że projekt budowlany zarówno w swoim opisie jak i rysunkach nie pokazuje zabudowy ścian zewnętrznych. Rozpatrując zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wykonany zakres robót, tj. zabudowa ścian zewnętrznych oraz budowa kominka, nie był przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a ponadto nie mieści się w katalogu robót budowlanych wymagających zgłoszenia objętych art. 29-30 Prawa budowlanego. W zawiadomieniu o zakończeniu budowy, które wpłynęło do organu w dniu 22.06.2010r. kierownik budowy ani w dzienniku budowy, ani w oświadczeniu nie napisał o takich robotach budowlanych. Roboty te zostały zatem wykonane po oddaniu altany do użytku. Organ wskazał ponadto, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, stosownie do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wymagało pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W świetle powyższego organ uznał, że zabudowa ścian zewnętrznych i budowa kominka wewnątrz przedmiotowej altany ogrodowej wymagała pozytywnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przystępując do wykonywania ww. robót bez tych dokumentów inwestorzy naruszyli art. 28 Prawa budowlanego. Prowadzone roboty budowlane należało zatem wstrzymać na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1-2 i nałożyć obowiązki określone w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. i K. T. podnieśli, że przedmiotowa altana została odebrana w lipcu 2010r. przez PINB w O. m bez sprzeciwu, a przy odbiorze nie było nikogo ze służb konserwacji zabytków. Zdaniem skarżących, drobne prace aranżacyjno-dekoracyjne, które wykonali są zmianami nieistotnymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i nie wymagały zgłoszenia, ponieważ nie zmieniły charakterystycznych i podstawowych parametrów budynku. Prac takich nie można nazwać robotami budowlanymi. Skarżący zakwestionowali pogląd, że wykonane przez nich prace aranżacyjno-estetyczne mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Według twierdzeń autorów skargi, zmiana aranżacji ścian zewnętrznych niewiele odbiega od projektu. Polega bowiem na zastąpieniu pionowego układu tralek w poziomie przyziemia zabudowujących ściany zewnętrzne na układ poziomy oraz zabudowie górnej części ściany frontowej lekkimi ażurowymi deskami, które nie pełnią funkcji przegród budowlanych a jedynie funkcje estetyczne i otaczają drewniane okienka. Zmiana ta została spowodowana występującymi już na etapie budowy i wyposażenia obiektu kradzieżami. Skarżący wskazali, iż w projekcie budowlanym nie ma sposobu zabudowy ścian zewnętrznych. Projektant pozostawił bowiem ten element aranżacji do uznania inwestorów. Skarżący stwierdzili, że opierali się na definicji altany jako budowli lekkiej, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, mającej chronić przed deszczem i słońcem. W kwestii kominka skarżący podnieśli, iż jest to element wystroju wnętrza, spełnia wyłącznie funkcję estetyczną, podobnie jak inne elementy wyposażenia wnętrza (stoły, ławy, dekoracje myśliwskie). Przedmiotowy kominek nie posiada komina, a zatem nie jest przeznaczony do ogrzewania paliwem stałym, a jako zmontowany z zakupionych gotowych elementów nie jest stałym elementem zabudowy wnętrza. W ocenie skarżących nie ma przepisu przewidującego dla aranżacji ścian i budowy kominka będącego elementem wystroju wnętrza konieczności uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie procesowym z dnia 13.06.2011r. skarżący wyjaśnili, że wykonane przez nich prace polegały na zastąpieniu tralek deskami przybitymi na zakładkę i wykonaniu ścianek ażurowych między głównymi słupami nośnymi, a w nich lekkich okienek oraz ażurowych drzwi dla estetyki i bezpieczeństwa, które w każdej chwili można zdemontować, oraz wstawieniu do pomieszczenia altany nieaktywnego kominka mającego pełnić funkcję estetyczno-dekoracyjną. Ich zdaniem tych drobnych prac o charakterze aranżacyjno-estetycznym nie można uznać za samowolę budowlaną. Inwestorzy podkreślili brak formalnej definicji "altany" w ustawie Prawo budowlane, dlatego uznali stwierdzenie organu II instancji, że altana nie może posiadać ścian pełnych z oknami i drzwiami za subiektywne i oparte na definicji zaczerpniętej ze Słownika Języka Polskiego. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011r. skarżący powtórzyli swoją dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwana dalej jako ustawa). W myśl art. 28 ust. 1 ustawy , roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 50 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, iż w przypadkach innych niż nakazy rozbiórki określone w art. 48 ust. 1 (budowa bez pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (budowa bez zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W rozpoznawanej sprawie projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] udzielającą pozwolenia na budowę przewidywał altanę ażurową, bez ścian, jedynie z balustradą z tralek o wysokości 1 m. Skarżący zabudowali tymczasem ww. altanę ścianami drewnianymi, wykonując w ścianie zachodniej frontowej powyżej 1 m ściankę ażurową drewnianą wypełniającą otwory między głównymi słupami nośnymi, a w niej 4 okna oraz 2 pary drzwi, w ścianie północnej i południowej po 3 okna, natomiast we wschodniej 4 okna. Ponadto wewnątrz rozpoczęli prace polegające na wykonaniu kominka na paliwo stałe. Wbrew twierdzeniom skarżących wymienione prace należy uznać za roboty budowlane, nie zaś drobne prace aranżacyjno-dekoracyjne. Stosownie bowiem do definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Sporne prace wykonane zostały po oddaniu altany do użytku, o czym świadczy brak stosownej wzmianki w dzienniku budowy i oświadczeniu kierownika budowy, załączonym do zawiadomienia z dnia 22.06.2010r. Zdaniem Sądu, zakres wykonanych prac budowlanych należy zakwalifikować jako przebudowę. Pod tym pojęciem ustawodawca rozumie roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a ustawy). Zmiany dokonane przez inwestorów nie doprowadziły do naruszenia podstawowych parametrów budynku (kubatura, wysokość, szerokość, długość, powierzchnia zabudowy). Podkreślić bowiem trzeba, że inwestorzy informowali organ o wprowadzeniu nieistotnych zmian od zatwierdzonego projektu polegających na zmniejszeniu wymiarów altany do 10m x 16m i przesunięciu obiektu o 2m w kierunku zachodnim, ze względu na zachowanie zabytkowego drzewostanu. Przedstawione na powyższą okoliczność oświadczenie kierownika budowy Z. S., organy słusznie uznały za wystarczające i uzasadniające taka zmianę. Natomiast w wyniku konkretnych prac wykonanych po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy altany, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, bezspornie doszło do zmiany parametrów użytkowych przedmiotowego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie nie jest istotne, czy poprzez wykonane przez inwestorów zmiany obiekt objęty pozwoleniem na budowę – decyzją Starosty O. z dnia 1.3.2010r. utracił charakter altany. Przesączające znaczenie ma okoliczność, że wykonany przez skarżących zakres robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania nie mieści się w katalogu robót budowlanych objętych art. 29, który ustala budowy i roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę i art. 30 Prawa budowlanego, który ustala budowy i roboty budowlane wymagające zgłoszenia. Nie był również przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Inwestorzy mogli zatem przystąpić do realizacji ww. robót budowlanych dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do obiektu zabytkowego, a takim jest Zespół pałacyku myśliwskiego w O. m figurujący w rejestrze zabytków pod nr [...] , roboty budowlane prowadzone przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymagają, w myśl art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten nawiązuje do art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W danym przypadku przepisem szczególnym, który pozostaje w korelacji z powołanym art. 32 ust. 1 pkt 2 jest art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W świetle powyższego organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że zabudowa ścian zewnętrznych altany ogrodowej oraz budowa kominka wewnątrz tej altany wymagała pozytywnej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków i uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego skarżący nie dopełnili, dopuszczając się samowoli budowlanej. W tej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu było uzasadnione i zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.