II SA/Ke 351/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 351/06 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 30 listopada 2005 r., nakazującej w terminie do dnia 31 lipca 2006 r. wykonanie: - ściany szczytowej, północno-wschodniej na całej długości budynku łącznie z tarasem, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, poprzez wyprowadzenie jej ponad pokrycie dachowe na wysokość co najmniej 0,3 m, a także zamurowanie trzech istniejących otworów okiennych doświetlających pomieszczenie piwnicy, łazienki i poddasza nieużytkowego oraz wykonanie ściany na szerokości tarasu celem uzyskania klasy odporności 60 min., przewidzianej dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, - rozbiórki schodów zewnętrznych wyprowadzonych na taras, - przedłużenia płyty balkonu w celu poszerzenia przejścia na taras, - podwyższenia balustrady na tarasie celem doprowadzenia istniejącego budynku mieszkalnego wraz z dobudową, usytuowanego na działce położonej w S., oznaczonej Nr 1015 - do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690), uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia dotyczącej wykonania: - ściany szczytowej, północno-wschodniej na całej długości budynku łącznie z tarasem, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, poprzez wyprowadzenie jej ponad pokrycie dachowe na wysokość co najmniej 0,3 m, a także zamurowanie trzech istniejących otworów okiennych doświetlających pomieszczenie piwnicy, łazienki i poddasza nieużytkowego oraz wykonanie ściany na szerokości tarasu celem uzyskania klasy odporności 60 min., przewidzianej dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, i w tym zakresie orzekł wykonanie: - ściany szczytowej, północno-wschodniej dobudowy łącznie z tarasem, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, poprzez wyprowadzenie jej ponad pokrycie dachowe na wysokość co najmniej 0,3 m oraz wykonanie ściany na szerokości tarasu celem uzyskania klasy odporności 60 min., przewidzianej dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że S. K. zrealizował dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego (dwa pokoje na piętrze, pokój i garaż na parterze) na podstawie pozwolenia Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] na dobudowę o wymiarach 7,8 x 5,1 m do istniejącego budynku mieszkalnego. Jednak w trakcie realizacji inwestor odstąpił od warunków pozwolenia wykonując werandę na piętrze i schody na tę werandę. Odstępstwo polegało na połączeniu istniejącego budynku gospodarczego z projektowaną dobudową poprzez wykonanie tarasu nad częścią budynku gospodarczego. Pozwolenie zobowiązywało również inwestora do rozbiórki - części budynku gospodarczego, natomiast inwestor rozebrał około 1/3 budynku. Postanowieniem z dnia 15 września 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane przy realizacji dobudowy, ponieważ inwestor odstąpił od warunków udzielonego mu pozwolenia na dobudowę, a następnie decyzją z dnia 12 listopada 1997 r., podjętą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane nakazał S. K. wykonanie czynności, polegającej na przedłożeniu inwentaryzacji technicznej dobudowy do budynku mieszkalnego wraz z oceną stanu technicznego wykonanych elementów, uwzględniającej niezbędne zmiany i przeróbki doprowadzające obiekt do stanu zgodnego z przepisami i warunkami technicznymi. Decyzją z dnia 10 listopada 1998 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę T. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane udzielił pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych i zobowiązał do wykonania robót określonych w przedłożonej inwentaryzacji technicznej wraz z oceną stanu technicznego, w szczególności okapu. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organu I i II instancji. Powodem uchylenia był brak podstaw do zastosowania wprost uregulowań zawartych w art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego, ponieważ organ wszczął postępowanie już po zakończeniu robót, więc mogły one być zastosowane odpowiednio poprzez art. 51 ust. 4, ponadto ocena techniczna nie była rzetelna, a wnioski z niej wyprowadzone niejednoznaczne. Decyzją z dnia [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] (w zakresie znaku decyzji oraz nazwiska inwestora) organ I instancji nakazał wykonanie wymienionych na wstępie robót budowlanych celem doprowadzenia istniejącego budynku mieszkalnego wraz z dobudową do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dobudowa do budynku mieszkalnego została wykonana niezgodnie z przepisami przeciwpożarowymi (§ 272 ust. 3, § 235 ust. 3, § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., wobec czego nakaz wykonania określonych "przeróbek" na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w odniesieniu do dobudowanej części budynku jest zasadny, jednakże należało uchylić decyzję w części rozstrzygnięcia, ponieważ kwestia otworów okiennych w "starym" budynku nie dotyczy dobudowanej części do budynku mieszkalnego i może być przedmiotem odrębnego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł S. K., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy "nie przedstawił żadnego zarzutu organowi I instancji na okoliczność niewłaściwego zastosowania przepisów Prawa budowlanego", czym naruszył przepis art. 8 kpa. Podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał na właściwy przepis tj. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Nadto organ odwoławczy naruszył zasadę czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, nie umożliwiając stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r. (sygn. akt II SA/Kr 2752/00) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] wskazując, że organy obu instancji rozstrzygnęły sprawę w oparciu o niewłaściwe przepisy Prawa budowlanego. Jako podstawę swoich decyzji wskazały bowiem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który w stanie faktycznym sprawy mógł mieć zastosowanie jedynie odpowiednie, poprzez uregulowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązujące w dacie orzekania organów. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani wojewódzki sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu Sądu. W rozpoznawanej sprawie organ administracji po raz kolejny rozpoznając sprawę nie zastosował się do wskazań i oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, gdyż orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podczas gdy mógłby on być zastosowany wobec wykonanych już robót budowlanych jedynie poprzez ust. 7 art. 51 pkt. 1 (w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Dz.U. Nr 93, poz. 888). Ponadto podnieść należy, że będący podstawą materialnoprawną decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowi o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 określa obowiązki nakładane przez organ w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Organy orzekające w sprawie niniejszej uznały, że inwestor odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na dobudowę, a roboty budowlane (określone jako "przeróbki"), których wykonanie nakazał mają na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli zatem organ uznał, że inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę winien był najpierw określić zakres tego odstąpienia, a następnie wypowiedzieć się, czy można je uznać za istotne w rozumieniu tego przepisu i uzasadnić zastosowanie jednego z wyżej powołanych ustępów art. 51. Tymczasem organy obu instancji nie określiły dokładnie zakresu odstąpienia od pozwolenia na dobudowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że S. K. zrealizował dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...]. na dobudowę części mieszkalnej do istniejącego budynku mieszkalnego, ale w trakcie realizacji inwestor odstąpił od warunków pozwolenia wykonując dodatkowo werandę na piętrze nad częścią budynku gospodarczego oraz schody na tę werandę, łącząc w ten sposób istniejący budynek gospodarczy z dobudową. Zauważyć jednak należy, że w decyzji z dnia [...] stwierdzono także, że "budynek gospodarczy oznaczony na planie nr 5 należy rozebrać w terminie trzech miesięcy od dnia przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy objęty decyzją o pozwolenie na dobudowę nakaz rozbiórki dotyczył budynku gospodarczego, na którym została wykonana nie objęta tym pozwoleniem na budowę weranda, podlegająca obecnie legalizacji w trybie art. 51. Brak jest w aktach sprawy planu, na który powołuje się decyzja z dnia [...]., w związku z czym nie można ocenić, czy budynek gospodarczy, na którym wykonano werandę jest budynkiem podlegającym rozbiórce. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zajmuje w tej istotnej kwestii stanowiska. Nie jest także niczym uzasadniona wypowiedź organu, że nakaz rozbiórki dotyczył jedynie - części budynku gospodarczego, bowiem z decyzji z dnia [...]. taki fakt nie wynika. Natomiast w ocenie technicznej znajdującej się w aktach sprawy stwierdzono, że "inwestor zachował piwnicę, która była przewidziana do rozbiórki w pozwoleniu, wykonał na niej taras i połączył go z balkonem projektowanej dobudowy na parterze". Zbadanie tej istotnej okoliczności ma także znaczenie z tego względu, że wątpliwości może budzić legalizacja werandy, wykonanej na obiekcie podlegającym rozbiórce, chociażby w kontekście bezpieczeństwa tego obiektu. Z treści znajdującej się w aktach decyzji o pozwoleniu nie wynika bowiem, dlaczego obiekt gospodarczy podlegał rozbiórce. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie niniejszej brak jest koniecznych ustaleń i rozważań organu administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 kpa, nakładających na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Braki postępowania wyjaśniającego spowodowały, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego. Wyeliminowanie tych wad powinno nastąpić w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku, stwierdzając na podstawie art. 152, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.