II SA/Ke 351/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 20 lutego 2013 r. nr 329/XLII/13 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia 20 lutego 2013 r. Rada Miejska w Chęcinach podjęła uchwałę nr 329/XLII/13 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. W § 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Chęciny w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu, na przystanku komunikacyjnym. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gminy i Miasta Chęciny (§ 2 uchwały). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (§ 3 uchwały.) W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: "Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, która weszła w życie z dniem 1 marca 2011 roku stanowi, iż do zadań własnych Gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należy utrzymanie oraz budowa, przebudowa i wykonywanie remontów przystanków komunikacyjnych, wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom. Źródłem finansowania tych zadań mają być opłaty za korzystanie z przystanków. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym daje w art. 16 ust. 4 i 5 podstawę prawną podjęcia uchwały określającej stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Ustawa dopuszcza ustalenie stawki opłaty w kwocie nie wyższej niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ustalenie opłaty na poziomie 0,05 zł ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód w Kielcach, zaskarżając ten akt w całości i zarzucając mu naruszenie prawa, a to art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13, dalej w skardze jako "uptz") poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a więc zastosowanie stawki o dyskryminującym charakterze wbrew art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w powołanej uchwale przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną - ustaloną w uptz - stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych. Pomimo że uptz w art. 16 ust. 4 jasno wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki według niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich. Przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami uptz, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Skarżący podniósł, że na powyższą kwestię w toku całego procesu legislacyjnego silnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały mniejszych przewoźników - uwagi z dnia 20 lutego 2009 r. do projektu uptz. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc, realizujący kursy na tej samej trasie. UOKiK postuluje, jak dalej wyjaśnił skarżący, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania". Uwzględnienie powołanych uwag nastąpiło poprzez wprowadzenie do uptz pojęcia "niedyskryminujących stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencje ustawodawcy. W transporcie publicznym na terenie gminy Chęciny występuje minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22, włącznie zaś duże powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Brak podziału przy opłatach za przystanki wynika stricte z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku, czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób, co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, co za tym idzie – na dwukrotnie większe koszty utrzymania w czystości przystanku. Skarżący powołoł się nadto na brzmienie art. 1 i art. 6 ust. 1 uptz i podkreślił, że opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy powinna być proporcjonalna co do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Chęciny podniósł, że nie sprzeciwia się uwzględnieniu skargi. Organ wyjaśnił, że powyższa uchwała została w dniu 24 marca 2015 r. zmieniona w ten sposób, iż Rada Miejska zwolniła z opłaty za zatrzymywanie się na przystankach, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Chęciny - operatorów publicznego transportu zbiorowego realizujących przewozy będące przedmiotem umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Obie te uchwały zostały przesłane Wojewodzie Świętokrzyskiemu, który dokonał oceny ich legalności i nie znalazł żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności. Rada Miejska dostrzega jednak, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od pewnego czasu dominuje pogląd, iż ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy realizujący przewozy "dużymi" pojazdami, mimo że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się powstania tych kosztów. Przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru zaś należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miejska nie dokonała odpowiedniej analizy powyższych przesłanek. Przy piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. organ przesłał do Sądu protokół nr XLII/13 z posiedzenia Sesji Nadzwyczajnej Rady Miejskiej w Chęcinach odbytego w dniu 20 lutego 2013 r. w lokalu Biura Rady Urzędu Gminy i Miasta w Chęcinach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód okazała się zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały – tekst jedn. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym"), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości przez sąd administracyjny. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13, powoływanej dalej jako: "ustawa o publicznym transporcie zbiorowym"). Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku i 1 zł. za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem, podzielając przy tym pogląd wyrażony już w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (zob. np. wyroki: z dnia 19 października 2017 r., II SA/Ke 566/17, czy z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Ke 303/18, oba na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzić należy, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku – jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, czy podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w wysokości 0,05 zł dla wszystkich przewoźników wykonujących przewozy pasażerów i korzystających z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Chęciny, organ uchwałodawczy uwzględnił niedyskryminujące zasady. Ani z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego uzasadnienia i przedłożonych przez skarżącego dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały – protokół z posiedzenia Sesji Nadzwyczajnej Rady Miejskiej w Chęcinach odbytej dnia 20 lutego 2013 r. - nie wynika bowiem, aby Rada Miejska w Chęcinach przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady. Uzasadnienie uchwały w zakresie ustalenia kwestionowanej skargą opłaty wskazuje tylko, że do zadań własnych Gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należy utrzymanie oraz budowa, przebudowa i wykonywanie remontów przystanków komunikacyjnych, wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom. Źródłem finansowania tych zadań mają być opłaty za korzystanie z przystanków. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym daje w art. 16 ust. 4 i 5 podstawę prawną podjęcia uchwały określającej stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Ustawa dopuszcza ustalenie stawki opłaty w kwocie nie wyższej niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ustalenie opłaty na poziomie 0,05 zł ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji. Istotnie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.". Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, co też podniósł skarżący, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na utrzymanie przystanków, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Niemniej rozstrzygające w niniejszej sprawie było to, że podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Potwierdza to także analiza protokołu nr XLII/13 z posiedzenia Sesji Nadzwyczajnej Rady Miejskiej w Chęcinach odbytego w dniu 20 lutego 2013 r., na której podjęto przedmiotową uchwałę. Również argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę potwierdza, że zaskarżoną uchwałę nie podjęto w zgodzie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym. Za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w całości w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.