II SA/Ke 352/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2011r. sprawy ze skargi E.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] (w sentencji błędnie 2010r.), znak: [...] orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wyodrębnienia obrębu J. z obrębu W. jako bezprzedmiotowego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 29.10.2009r. do Starosty S. wpłynął wniosek E. H. o wyodrębnienie z obrębu wsi W. obrębu wsi J. z uzasadnieniem, że wieś J. została wyodrębniona ze wsi W. na mocy uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] Pismem z dnia 23 czerwca 2010r. Starosta S. poinformował wnioskodawcę, że podziału na obręby i określenia ich granic dokonuje starosta a rada gminy nie może tworzyć nowych obrębów, zatem wnioskowane zmiany nie mogą być wprowadzone w ewidencji gruntów i budynków. W wyniku rozpatrzenia zażalenia E. H. na niezałatwienie w terminie jego wniosku przez Starostę S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) postanowieniem z dnia [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia wniosku. W efekcie opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] Starosta S. na podstawie art.105 § 1 k.p.a umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Powołując się na treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazał, iż podziału na obręby i określenia ich granic dokonuje starosta z urzędu, po zasięgnięciu opinii właściwego miejscowo organu do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej. W tej sytuacji wniosek złożony przez E.H. nie może być podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie wydzielenia z obrębu W. obrębu J.. Organ może jednak wziąć pod uwagę złożony wniosek i w odpowiednim terminie wszcząć z urzędu stosowne postępowanie Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby skutkowało umorzeniem postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji E. H. zarzucił organowi I instancji zignorowanie postanowienia WINGiK nakazującego załatwienie wniosku w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Powołując się na treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazał, iż podziału na obręby i określenia ich granic dokonuje starosta po zasięgnięciu opinii właściwego miejscowo organu do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej. Podział na obręby nie może być zatem dokonywany w oparciu o wnioski mieszkańców poszczególnych miejscowości. Zgodnie z § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia granice obrębów wiejskich powinny być zgodne z granicami wsi i sołectw lecz starosta nie ma obowiązku bezwzględnego stosowania się do tej zasady. Samo utworzenie przez Radę Gminy B. sołectwa J. nie nakłada więc na starostę obowiązku utworzenia nowego obrębu geodezyjnego. Wobec powyższego organ uznał, że E. H. nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego wyodrębnienia obrębu J. z obrębu W.. Dlatego niniejsze postępowanie zasadnie umorzono na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując jako źródło swoich uprawnień art. 221 k.p.a., który gwarantuje obywatelom i organizacjom społecznym prawo składania skargi i wniosków do organów państwowych i samorządowych. Powtórzył zarzut o zignorowaniu postanowienia WINGiK nakazującego organowi I instancji załatwienie wniosku i wskazał na przepis § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określający, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek. Wskazał ponadto na straty finansowe wynikające z gospodarowania w niekorzystnych warunkach. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że przepis art. 221 k.p.a. umieszczony jest w Dziale VIII tej ustawy zatytułowanym "Skargi i wnioski", w którym to postępowaniu nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej. Skarżący tymczasem domagał się rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej określonej przepisami k.p.a. i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Przy czym niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Z akt sprawy wynika, że E. H. domagał się wydzielenia z obrębu W. - obrębu J.. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 434) wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 i Nr 120, poz. 1268) - podziału na obręby i określenia ich granic dokonuje starosta, po zasięgnięciu opinii właściwego miejscowo organu do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej. Z przepisu tego wynika wprost, że podział na obręby pozostaje w wyłącznej kompetencji starosty, który z urzędu podejmuje w tym zakresie działania po uzyskaniu wskazanych w w/w przepisie opinii. Postępowanie w sprawie podziału danego obszaru kraju na obręby geodezyjne nie toczy się więc na wniosek zainteresowanego podmiotu, ale podejmowane jest z urzędu przez starostę. Podział na obręby geodezyjne nie może być zatem dokonywany w oparciu o wnioski mieszkańców zainteresowanych takim a nie innym podziałem na obręby, nawet jeśli rada gminy podejmie, jak w niniejszej sprawie, uchwałę o utworzeniu sołectwa, a stosownie do § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia granice obrębów wiejskich powinny być zgodne z granicami wsi i sołectw. Jest oczywistym, że złożony w tym przedmiocie wniosek przez zainteresowany podmiot może zainicjować wszczęcie przez starostę postępowania zmierzającego do podziału danego obszaru na obręby geodezyjne. Jednak w sprawach, w których postępowanie administracyjne prowadzone jest wyłącznie z urzędu, powzięcie przez organ właściwy dla rozstrzygnięcia, informacji o podstawie do jego wszczęcia wynikającej z wniosku zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu, a podmiotowi składającemu wniosek nie przyznaje to automatycznie przymiotu strony. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że wniosek E. H. nie mógł skutkować wszczęciem na wniosek postępowania w sprawie podziału danego obszaru na obręb ewidencyjny. Przepis § 46 ust. 1 cyt. rozporządzenia, na który powołuje się skarżący, stanowi, iż dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Zadaniem starosty jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zaś na wprowadzaniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że pojęcie aktualizacji nie obejmuje swym zakresem dzielenia jednostki ewidencyjnej na obręby. Zarzut naruszenia § 46 ust. 1 cyt. rozporządzenia jest więc nietrafny, albowiem wniosek skarżącego nie dotyczył aktualizacji danych zawartych w ewidencji lecz wydzielenia nowego obrębu z już istniejącego. Skarżący swoje uprawnienie do żądania wydzielenia nowego obrębu wywiódł ponadto z art. 221 k.p.a. Wyjaśnić zatem należy, że przepis ten, umieszczony w Dziale VIII k.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski", nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów podmiotów, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwione w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialnotechniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 1997 r. III SAB 1/97, niepubl.). W świetle powyższego organy administracji prawidłowo ustaliły, że skarżący nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Pozostaje jednak do rozważenia jaką formę powinno mieć rozstrzygnięcie organu w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od osoby nie mającej legitymacji do żądania prowadzenia postępowania administracyjnego. Z dniem 11 kwietnia 2011r. nastąpiła nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2011, nr 6, poz.18 ze zm.), w ramach której dodano w tej ustawie m.in. art. 61a w brzmieniu: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania" (§ 1); "Na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie" (§ 2). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy orzekał w dniu [...], a więc już pod rządami nowych przepisów. W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy organy słusznie jednak wydały decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art.105 § 1 k.p.a, a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art.61a k.p.a. Sąd, podzielił pogląd komentatorów, że w sytuacji gdy do organu administracji publicznej będzie należał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej - takie żądanie wszczyna postępowanie (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 61a k.p.a., LEX). Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji, także decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wydanie rozstrzygnięcia wymagało w pierwszej kolejności wyjaśnienia, czy składający wniosek ma legitymację do żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydzielenia obrębu geodezyjnego. Tym samym doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego prawidłowo ustalono, że skarżący nie ma legitymacji materialnej do jego złożenia. W tych okolicznościach sprawy słusznie organy orzekające w sprawie uznały, że postępowanie powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.