II SA/Ke 353/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2016r. znak:[...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 lutego 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy decyzję z dnia 9 listopada 2015 r. znak: [...] przyznającą J. W. pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup wersalki oraz dofinansowanie do naprawy pralki w październiku 2015 r. w kwocie 700 zł jednorazowo. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w następstwie rozpatrzenia wniosków J. W. o przyznanie pomocy na naprawę pralki automatycznej oraz kupno wersalki, kołdry i poduszki, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 9 listopada 2016 r., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ("ups"). W odwołaniu J. W. podniosła, że wniosek złożyła już w sierpniu 2015 r. Wyjaśniła, że jej zmarła córka pobierała zasiłek stały, a koszty pogrzebu miał pokryć OPS. Zakwestionowała przyjęcie dochodu z renty męża w wysokości 1104,89 zł, skoro po potrąceniach na rzecz Urzędu Skarbowego faktyczny dochód wynosi 777,18 zł. Niezasadnie również doliczono dochód z praktyk zawodowych syna w wysokości 172,32 zł, którego w wakacje nie pobierał. W kolejnym piśmie z dnia 3 grudnia 2015 r. J. W. zakwestionowała wyliczenie dochodu z gospodarstw rolnego, gdzie kwota z 1 ha przeliczeniowego wynosi 208 a nie 288 zł. Wyjaśniła, że jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej, nie ma środków na jedzenie i opłaty, wniosła o przyznanie pomocy na żywność i potrzeby syna związane z edukacją. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i synem. Mąż z tytułu niepełnosprawności posiada prawo do renty chorobowej z ZUS. Źródłem utrzymania rodziny z miesiąca poprzedzającego konkretyzację wniosku, tj. z września 2015 r., jest renta inwalidzka męża wnioskodawczyni w wysokości 1104,89 zł oraz wynagrodzenie syna za pracę podczas praktyk zawodowych w wysokości 172,32 zł. Ponadto wnioskodawczyni posiada wraz z mężem gospodarstwo rolne o pow. 4,0462 ha przeliczeniowych, z którego, stosownie do treści art. 8 ust. 9 ups w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, należało przyjąć dochód w wysokości 1165,31 zł (4,0462 ha x 288 zł). W związku z powyższym łączny dochód rodziny wynosi 2442,52 zł miesięcznie, tj. 814,17 zł na osobę w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe, które wynosi 514 zł na osobę w rodzinie (§ 1 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia). W konsekwencji organ stwierdził, że strona nie spełnia wymagań wynikających z art. 8 ust. 1 ups, który określa kryteria dochodowe kwalifikujące do bezzwrotnych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. W związku z powyższym organ rozważył możliwość przyznania stronie pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 ups, tj. specjalnego zasiłku celowego bezzwrotnego. Uwzględnił przy tym trudną sytuację rodzinną i finansową strony, tj. chorobę i śmierć córki oraz wydatki związane z wyposażeniem syna do szkoły i zakupem opału na zimę. Mając powyższe na uwadze utrzymał w mocy decyzję organu I instancji przyznającą stronie opisaną na wstępie pomoc finansową. Uwzględniając wielkość pomocy potrzebującym jakiej Gmina udzieliła 15 rodzinom w formie zasiłku celowego specjalnego w październiku 2015 r., a nadto okoliczność, że J. W. otrzymała pomoc w najwyższej wysokości, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego w dniu 13 sierpnia 2015 r., jednakże z uwagi na konieczność konkretyzowania wniosku oraz trudności z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego pomoc mogła być przyznana dopiero za październik 2015 r. Natomiast co do wysokości dochodu męża wnioskodawczyni, organ wskazał, że pomniejszenie mogło nastąpić tylko o składniki wymienione w art. 8 ust. 3 ups, nie zaś o kwotę wyegzekwowaną przez organ egzekucyjny na podstawie tytułów wykonawczych Prezesa KRUS. W uzasadnieniu podkreślono, że żądanie pokrycia kosztów pogrzebu córki zgłoszone we wniosku z dnia 5 listopada 2015 r., w którym strona wystąpiła o udzielenie pomocy na różne cele, zostanie rozpatrzone w odrębnym postępowaniu, podobnie jak kolejny wniosek strony z dnia 3 grudnia 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. W. zakwestionowała prawidłowość przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, w oparciu o które, już po śmierci córki, ustalono, że rodzina składa się z trzech osób. Podważyła również sposób wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego poprzez przyjęcie z 1 ha przeliczeniowego kwoty 288 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W rozpoznawanej sprawie organy rozstrzygały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej "ustawy". W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4). Stosownie zaś do treści art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy otrzymali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z powyższego wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także zakresu środków przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z którąkolwiek okolicznością określoną w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będących dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że J. W., bierna zawodowo, gospodarująca wspólnie z niepełnosprawnym mężem oraz synem – uczniem zasadniczej szkoły zawodowej, jest uprawniona do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. We wniosku, sprecyzowanym ostatecznie w dniu 30 października 2015 r., wystąpiła o przyznanie pomocy na naprawę pralki, zakup wersalki, kołdry, poduszek i pościeli. W pierwszej kolejności organ zobligowany był zatem rozważyć, czy skarżącej przysługuje zasiłek celowy, a potem, ewentualnie – specjalny zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Warunkiem przyznania tego zasiłku jest jednak uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. poz. 1058). W myśl tych regulacji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie w rodzinie, której dochód nie przekracza kwoty 514 zł, stanowiącej tzw. kryterium dochodowe osoby w rodzinie, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy. Niespełnienie ww. wymogu bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej". W ocenie Sądu organ, wbrew twierdzeniom skarżącej, trafnie wyliczył dochód rodziny na wrzesień 2015 r., tj. miesiąc poprzedzający wniosek o przyznanie pomocy. Na dochód ten – 814,17 zł miesięcznie na osobę w rodzinie, złożyła się renta inwalidzka męża skarżącej w wysokości 1104,89 zł, wynagrodzenie syna za pracę podczas praktyk zawodowych w wysokości 172,32 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego ustalony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy w zw. z § 1 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 14 lipca 2015 r., tj. 1165,31 zł (4,0462 ha x 288 zł). Wskazane rozporządzenie określające, że kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 288 zł obowiązuje od dnia 1 października 2015 r. i nie było podstaw do przyjęcia innej kwoty. Nie było również podstaw do odliczenia od dochodu męża skarżącej kwot wyegzekwowanych w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, na podstawie tytułów wykonawczych Prezesa KRUS ponieważ składniki, o które można pomniejszyć dochód na potrzeby ustawy wyliczone są enumeratywnie w art. 8 ust. 3 ustawy. Kwot wyegzekwowanych przez organ egzekucyjny tam nie wymieniono. Wobec braku możliwości przyznania zasiłku celowego, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, skarżącej przyznano pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego. Ta forma pomocy uregulowana została w art. 41 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego", niezależnie od wysokości uzyskiwanego przez nią dochodu. Rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie tej formy pomocy zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 41 ustawy. Regulacja ta daje organowi możliwość załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz zgodnie z możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie pozwala wprawdzie na dowolność w załatwianiu sprawy, ponieważ organ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy, daje jednak organowi pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne, sąd bada, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz, czy w ramach uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Inaczej mówiąc, sąd ocenia, czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest dowolne. W świetle powyższego, zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organy zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała przyznanie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 700 zł. Organ trafnie uznał, działając w ramach uznania administracyjnego, że sytuacja w jakiej znalazła się rodzina skarżącej stanowi "szczególny przypadek", o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. W tym kontekście organ wskazał na chorobę i śmierć córki (ur. w 1980 r.) oraz wydatki związane z wyposażeniem syna do szkoły oraz zakupem opału na sezon zimowy. Podkreślić przy tym należy, że jak wynika z wyjaśnień organu I instancji zawartych w piśmie z dnia 23 lutego 2016 r., skarżąca otrzymała pomoc w najwyższej wysokości spośród rodzin (łącznie 15), którym w październiku 2015 r. przyznano zasiłek celowy specjalny: 10 rodzin otrzymało ww. zasiłek w kwocie po 360 zł, pozostałe 4 rodziny w kwocie od 82 do 500 zł, skarżąca – w kwocie 700 zł. W ocenie Sądu Kolegium dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz szczegółowo, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa, przedstawiło w uzasadnieniu decyzji okoliczności oraz fakty przemawiające za uznaniem decyzji organu I instancji za zgodną z prawem. W sposób dostateczny wyjaśniło też skarżącej, że wpływ na wysokość przyznanego zasiłku miała ograniczona wysokość środków finansowych jakimi dysponował OPS, duża ilość osób wymagających pomocy i brak możliwości zabezpieczenia wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Z zaskarżonej decyzji wyraźnie więc wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącej pomocy w wysokości 700 zł, a to wyklucza możliwość postawienia zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. W uzasadnieniu ustalono sytuację wnioskodawczyni w zestawieniu z możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej. Odnosząc się do żądań zawartych w odwołaniu oraz pismach z dnia 5 listopada i 3 grudnia 2015 r. dotyczących pokrycia kosztów pogrzebu córki, pomocy żywnościowej, opłat za światło, pomocy na potrzeby syna związane z edukacją, należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie organ rozpatrzył wniosek uściślony przez skarżącą w październiku 2015 r., w szczególności w piśmie z dnia 30 października 2015 r. (k. 50 i 51 akt adm.). Żądania nie wymienione w tym wniosku będą przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu. Organy administracji, jak trafnie wskazało Kolegium, są bowiem związane zakresem żądań strony. Organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę, a zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji gdy wniosek skarżącej z dnia 30 października 2015 r. nie obejmował kosztów pogrzebu córki, pomocy żywnościowej, opłat za światło, pomocy na potrzeby syna związane z edukacją, organ nie miał podstaw do orzekania w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, Sąd nie dopatrzył się w tym względzie żadnych nieprawidłowości, a skarżąca ze swej strony nie wskazała w czym te nieprawidłowości miałyby się przejawiać. Nie jest zasadny zarzut uwzględnienia jako członków rodziny trzech osób, skoro po śmierci córki rodzina skarżącej składa się właśnie z trzech osób. Z odpisu skróconego aktu zgonu córki (k. 52) wynika wprawdzie, że córka zmarła w dniu 22 października 2015 r., tj. w miesiącu, w którym złożono wniosek, a dochody rodziny uwzględniane były wg stanu na miesiąc poprzedni, tj. wrzesień 2015 r. (art. 8 ust. 3 ustawy), to okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, skoro bezspornie aktualnie rodzina składa się z trzech osób. Brak jest podstaw, w szczególności przepisu podobnego do regulacji art. 8 ust. 3 ustawy, do przyjęcia, że również skład osobowy rodziny należy ustalać wg stanu na miesiąc poprzedzający datę wniosku. Podsumowując stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Z uwagi na poczynione ustalenia prawidłowo też przyznały skarżącej specjalny zasiłek celowy w kwocie 700 zł. Wydane akty zostały uzasadnione, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania i zajął w tym zakresie trafne stanowisko. W konsekwencji organom obu instancji nie można postawić zarzutu dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.