II SA/Ke 355/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi J. F. i Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 31 ust 4 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst - Dz. U. z 2005r. Nr 240 poz. 2027), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, umorzył postępowanie rozgraniczeniowe, wszczęte postanowieniem tego organu z dnia [...] znak: [...] - zakończone zawarciem ugody granicznej, dotyczące ustalenia przebiegu granicy między nieruchomością położoną w K. przy [...]oznaczoną w ewidencji gruntów Miasta, w obrębie 0007 numerem działki 390 stanowiącą współwłasność Z. i J. małż. F. nieruchomością sąsiednią oznaczoną numerami działek 386 i 387 będącą obecnie współwłasnością M. O. oraz M. i M. małż. O. W uzasadnieniu wskazano, iż na wniosek Z. i J. małż. F. postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 31 sierpnia 1999r. znak: [...] zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe odnośnie ustalenia przebiegu granicy działki położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Miasta w obrębie 0007 numerem działki 390 a nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi numerami działek 386, 387 i 393. Do wykonania czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu tych granic upoważniony został w dniu 31 sierpnia 1999r. geodeta uprawniony R. K. W związku z ugodami zawartymi w dniu 18 października 1999r. dotyczącymi ustalenia przebiegu granic między wyżej wymienionymi nieruchomościami decyzją z dnia 2 lutego 2000r. znak: [...] Prezydent Miasta umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia tych nieruchomości. Pismem z dnia 24 maja 2007r. J. i Z. małżonkowie F. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia 2 lutego 2000r. umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia wyżej wymienionych nieruchomości. Wnioskodawcy podnieśli, iż umorzenie postępowania nastąpiło w związku z zawarciem ugody przed geodetą R. K.. Tymczasem ugoda, która była przesłanką umorzenia jest bezwzględnie nieważna, bowiem w toku prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Kielcach sprawy sygn. akt I C 563/06 o uchylenie się od skutków ugody okazało się, że M. S. właścicielka działki nr 393 nie uczestniczyła osobiście przy zawieraniu ugody. Sąd Okręgowy w Kielcach wyrokiem z dnia 28 lutego 2008r. sygn. akt II Ca 216/08 stwierdził, że ugoda zawarta w dniu 18 października 1999r. w postępowaniu rozgraniczeniowym nr NG.II-7416/8/99 przed geodetą R. K. ustalająca przebieg granicy pomiędzy działką 393 będącą własnością M. S., a działką oznaczoną numerem 390 stanowiącą współwłasność J. i Z. małżonków F. jest nieważna. W związku z powyższym przedmiotowa ugoda została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną, czyli od momentu jej zawarcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek z dnia 24 maja 2007r J. i Z. małż. F. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta znak: [...]z dnia 2 lutego 2000r. umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w [...] w linii granicznej pomiędzy działką nr 390 a działkami 386, 387 i 393 w obrębie 0007. Kolegium ustaliło bowiem, że kontrolowane w trybie nadzoru postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2000r. zostało wszczęte i prowadzone wobec osoby nie będącej stroną tego postępowania, a w konsekwencji również i decyzja została doręczona osobie, która nie posiadała interesu prawnego tj. D. K. Prezydent Miasta prowadził postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w [...] w linii granicznej pomiędzy działkami nr 390 a działkami 386, 387 i 393. W trakcie tego postępowania zostały zawarte dwie odrębne ugody przed geodetą mające moc ugody sądowej, jednak Prezydent Miasta wydał jedną decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Wyeliminowanie decyzji z obrotu na skutek stwierdzenia jej nieważności z przyczyn powołanych wyżej, nie doprowadziło jednak do pozbawienia mocy prawnej zawartej przed geodetą ugody ustalającej przebieg granicy pomiędzy działką nr 390 a działkami oznaczonymi numerami 386 i 387. W tym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie organu I instancji, postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 k.p.a. podlega umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. F. i Z. F. W uzasadnieniu podnieśli, iż prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło wszystkich granic ich nieruchomości, także z działką nr 393. Podstawą zawarcia przez nich ugód była równoczesność podpisania tych aktów. W sytuacji gdy jedna z tych ugód została wyeliminowana z obrotu prawnego w skutek stwierdzenia jej nieważności, odpadła - zdaniem skarżących - podstawa rozgraniczenia co do pozostałych granic. Oświadczyli jednocześnie, iż w tej sytuacji uchylają się od skutków prawnych ugody granicznej dotyczącej opisanej wyżej nieruchomości. Decyzją z dnia 29.04.2009r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż na wniosek Z. i J. małżonków F. postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 31 sierpnia 1999r.r. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe odnośnie ustalenia przebiegu granicy działki położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Miasta w obrębie 0007 numerem działki 390 ja nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi numerami działek 386 i 387 oraz 393. W związku z ugodami zawartymi w dniu 18 października 1999r. dotyczącymi ustalenia przebiegu granic między wyżej wymienionymi nieruchomościami decyzją z dnia 2 lutego 2000r. Prezydent Miasta umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w [...] w linii granicznej pomiędzy działką nr 390 a działkami sąsiednimi nr nr 386, 387 i 393 obręb 0007. Sąd Okręgowy w Kielcach wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 sygn. akt II Ca 216/08 stwierdził, że ugoda zawarta w dniu 18 października 1999r. w postępowaniu rozgraniczeniowym nr NG.11-7416/8/99 przed geodetą R. K. ustalająca przebieg granicy pomiędzy działką 393 będącą własnością M. S. a działką oznaczoną numerem 390 stanowiącą współwłasność J. i Z. małżonków F. jest nieważna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek z dnia 24 maja 2007r. J. i Z. małż. F. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia 2 lutego 2000r. umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w [...] w linii granicznej pomiędzy działką nr 390 a dziatkami 386, 387 i 393 w obrębie 0007. Prezydent Miasta ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w [...] w linii granicznej pomiędzy działkami nr 390 a działkami 386, 387 i 393, stwierdził, iż wyeliminowanie decyzji z obrotu na skutek stwierdzenia jej nieważności nie doprowadziło do pozbawienia mocy prawnej zawartej przed geodetą ugody ustalającej przebieg granicy pomiędzy działką nr 390 a działkami oznaczonymi numerami 386 i 387. Wskazując na powyższe organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w [...] oznaczonych w ewidencji gruntów Miasta, w obrębie 0007 numerem działki 390 stanowiącą współwłasność Z. i J. małżonków F., a nieruchomością sąsiednią oznaczoną numerami działek 386 i 387 będącą obecnie współwłasnością M. O. oraz M. i M. małżonków O. W tym stanie faktycznym sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają przede wszystkim dwie kwestie: po pierwsze - ustalenie specyfiki decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego podjętej w związku z zawarciem ugody cywilnej przed geodetą, która kończy spór co do przebiegu granic, w związku z czym dalsze postępowanie rozgraniczeniowe staje się bezprzedmiotowe, po drugie - jaki wpływ na decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego ma wycofanie oświadczenia woli wyrażającego zgodę na zawarcie ugody. Ugoda ustalająca przebieg granic pomiędzy wyżej opisanymi nieruchomościami została zawarta w dniu 18 października 1999r. pomiędzy ówczesnymi właścicielami wskazanych wyżej nieruchomości. Ugoda ta do chwili obecnej nie została wzruszona przez sąd powszechny - okoliczność bezsporna. Ugoda zawarta przed geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe. Fakt, iż postanowienie wszczynające postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło przebiegu granic pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr działki 390, a nieruchomościami oznaczonymi nr działek 393 oraz 386 i 387 nie oznacza zakazu wydania dwóch decyzji administracyjnych dotyczących rozgraniczenia w/w nieruchomości, tym bardziej, że nieruchomości oznaczone działkami nr 393 oraz 386 i 387 stanowiły własność innych osób. Stwierdzenie nieważności jednej z ugód zawartych przed geodetą nie pozbawia skuteczności innej ugody nawet w sytuacji gdy zostały zawarte w ramach jednego toczącego się postępowania administracyjnego. Ugody te dotyczyły bowiem rozgraniczenia innych nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odwoławczy podkreślił, iż organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie jest uprawniony do kontroli ugody, która stanowiła podstawową przesłankę umorzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości. Nie jest władny do oceny czy ugoda zawarta w postępowaniu rozgraniczeniowym wywołała czy nie - określone skutki prawne. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten Sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie Prowadzący postępowanie organ administracji w wypadku zakończenia sporu granicznego ugodą powinien zatem umorzyć postępowanie na mocy art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Decyzja o umorzeniu postępowania podlega zaskarżeniu w toku instancji oraz do NSA, tak jak każda inna decyzja administracyjna wydana na mocy k.p.a. Natomiast wzruszenie ugody granicznej zawartej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Do oświadczeń woli stron zawartych w ugodzie mają zastosowanie zasady ogólne wyrażone w art. 82-88 k.c., z tą różnicą, iż w zakresie błędu zastosowanie ma art. 918 k.c. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli Z. F. i J. F. żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W jej uzasadnieniu podnieśli, iż postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone w sprawie dotyczyło ustalenia przebiegu wszystkich granic ich nieruchomości w tym także działki nr 393 i toczyło się łącznie. W sytuacji zatem gdy jedna ugoda dotycząca ustalenia granic z działką nr 393 została unieważniona, odpadła podstawa rozgraniczenia co do pozostałych granic. Wskazali również, iż podstawą rozgraniczenia są tytuły własności, wynikająca z nich powierzchnia, protokoły i szkice graniczne. Podnieśli również, iż skoro ustalenia dotyczące jednej z granic działki odpadły, to tym samym nie można zakładać, że ustalenie pozostałych granic jest ostateczne, nawet gdyby nastąpiło w drodze ugody. Przyjęcie skutków nieważności ugody tylko w odniesieniu do jednej z granic, której ona dotyczyła, byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby ugoda ta zawierana była w odrębnym postępowaniu. Skoro tak nie jest, postępowanie rozgraniczeniowe w stosunku do wszystkich granic, także objętych drugą ugodą, powinno toczyć się w dalszym ciągu, a sprawa przekazana odnośnie wszystkich granic ich nieruchomości do postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy znajduje pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Sąd Okręgowy w Kielcach wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 sygn. akt II Ca 216/08 stwierdził, że ugoda zawarta w dniu 18 października 1999r. w postępowaniu rozgraniczeniowym nr [...] przed geodetą R. K. ustalająca przebieg granicy pomiędzy działką 393 będącą własnością M. S., a działką oznaczoną numerem 390 stanowiącą współwłasność J. i Z. małżonków F. jest nieważna. W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości, iż została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną czyli od momentu jej zawarcia. W obrocie prawnym pozostaje natomiast w dalszym ciągu ugoda graniczna zawarta w dniu 18 października 1999r przed geodetą uprawnionym ustalająca przebieg granicy pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 390 stanowiącą własność skarżących, a nieruchomością sąsiednią oznaczoną numerami działek 386 i 387 będącą obecnie współwłasnością M. O. oraz M. i M. małżonków O. Skarżący zarzucają organom, iż prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło wszystkich granic ich nieruchomości. W sytuacji zatem gdy jedna z tych ugód została wyeliminowana z obrotu prawnego w skutek stwierdzenia jej nieważności, odpadła podstawa rozgraniczenia co do pozostałych granic. W związku z tak sformułowanym zarzutem, ocena prawidłowości i legalności zaskarżonej decyzji związana jest z wyjaśnieniem podstawowej kwestii, a mianowicie charakteru prawnego decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w następstwie zawarcia ugody granicznej przed uprawnionym geodetą. W tym kontekście ustalenia przede wszystkim wymaga czy organy administracji publicznej orzekające w sprawach rozgraniczeń nieruchomości są uprawnione do badania prawidłowości i ważności zawartych w postępowaniu administracyjnym ugód. Wyjaśnienie tej kwestii należy poprzedzić rozważaniami na temat charakteru prawnego ugody granicznej. Otóż, ugoda zawarta przed uprawnionym geodetą, o której mowa w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz. U. z 2005r.,nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą p. g. k., ma moc ugody sądowej, tzn. korzysta z powagi rzeczy ugodzonej. W orzecznictwie sądowym i doktrynie prawniczej wielokrotnie podkreśla się, iż ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się, poza przepisami art. 917 i 918 k.c., ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114 - 122 k.p.a. W związku z powyższym nie podlega ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7.07.1981 r., sygn. akt I CR 225/81, opubl. OSPiKA 1982, z. 12, poz. 215, wyrok NSA z 16.01.2007r., sygn. akt. I OSK 376/06, LEX nr 290621, Magdalena Durzyńska, Podziały, rozgraniczenia i scalenia nieruchomości, Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2000r., str.142 i nast.). Stanowisko to tut. Sąd w pełni podziela. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że wzruszenie ugody granicznej, może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne. Wskazany charakter prawny ugody granicznej zawartej przed uprawnionym geodetą wyłącza dopuszczalność jej wzruszenia w postępowaniu administracyjnym, albowiem organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny jej ważności. Skutki prawne ugody powstają z chwilą jej podpisania, co przy uwzględnieniu jej prawnego charakteru oznacza, że organ administracji publicznej nie jest władny do oceny ważności takiej ugody, jak również do jej uchylenia. W konsekwencji powyższego w sytuacji, gdy ugoda taka jest zawarta przed uprawnionym geodetą rzeczą organu prowadzącego postępowanie jest jego umorzenie jako bezprzedmiotowego. W stanie faktycznym sprawy oznacza to, iż prawidłowo organy umorzyły postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w [...] oznaczonych w ewidencji gruntów Miasta, w obrębie 0007 numerem działki 390 stanowiącą współwłasność Z. i J. małżonków F., a nieruchomością sąsiednią oznaczoną numerami działek 386 i 387 będącą obecnie współwłasnością M. O. oraz M. i M. małżonków O. Odnosząc się z kolei do charakteru prawnego decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w związku z zawarciem ugody granicznej, należy przede wszystkim podnieść, że jej zawarcie kończy wprawdzie spór graniczny, lecz nie kończy biegu postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem gdy dojdzie do zawarcia przez strony ugody granicznej organ administracji publicznej z mocy art. 31 ust. 4 ustawy p.g.k. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jest zobligowany do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zawarcie ugody przed upoważnionym geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe bez względu na to, czy organ administracji publicznej umorzy postępowanie administracyjne czy też nie, umorzenie postępowania administracyjnego ma bowiem charakter deklaratywny, wtórny i oznacza tylko to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe ( por. uzasadnienie orzeczenia SN z 7.07.1981r., sygn. akt. ICR 225/81, OSPiKA 1982, nr 12, poz. 215). Trafnie w tym kontekście organ odwoławczy wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zawarcie ugody granicznej skutkuje umorzeniem formalnie wszczętego postępowania administracyjnego, a decyzja podjęta na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy p.g.i.k. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. ma charakter czysto proceduralny. Podzielić również należy stanowisko organu odwoławczego, iż fakt, że postanowienie wszczynające postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło przebiegu granic pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr działki 390, a nieruchomościami oznaczonymi nr działek 393 oraz 386 i 387 nie oznacza zakazu wydania dwóch decyzji administracyjnych w sprawie rozgraniczenia w/w nieruchomości, tym bardziej, że nieruchomości oznaczone jako działki nr 393 oraz 386 i 387 stanowiły własność innych osób. Wymaga także podkreślenia, iż stwierdzenie przez sąd powszechny nieważności jednej z ugód zawartych przed uprawnionym geodetą nie pozbawia skuteczności i ważności innej ugody zawartej w postępowaniu rozgraniczeniowym nawet w sytuacji, gdy zostały zawarte w ramach jednego toczącego się postępowania administracyjnego. Ugody te zawarte były bowiem pomiędzy innymi stronami i dotyczyły rozgraniczenia innych nieruchomości. Reasumując, stwierdzenie przez sąd powszechny nieważności jednej z ugód granicznych zawartych przed uprawnionym geodetą nie pozbawia mocy prawnej innej ugody granicznej zawartej w tym postępowaniu rozgraniczeniowym. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.