II SA/Ke 356/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2010r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty K. i Powiatu K. na zlecenie Wojewody z dnia [...]znak: [...] w przedmiocie opracowania kompleksowego programu naprawczego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 kwietnia 2010r., znak: PS.IV.9111-13/09 Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w związku z istotnymi uchybieniami popełnionymi przy przeprowadzaniu konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach (PUP), zlecił Staroście Kieleckiemu opracowanie kompleksowego programu naprawczego i jego przedstawienie w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc od dnia otrzymania wezwania. Program naprawczy powinien obejmować zakres czynności, wraz z ich harmonogramem, zmierzających do zatrudnienia na stanowisku Dyrektora PUP w Kielcach osoby spełniającej wszystkie wymagania kwalifikacyjne określone w art. 9 ust. 5 ww. ustawy. W przypadku niedopracowania lub niewdrożenia ww. programu naprawczego Wojewoda Świętokrzyski zapowiedział możliwość wystąpienia do sądu ze skargą na bezczynność na podstawie art. 114 ust. 2 ww. ustawy. W dniu 22.04.2010r. Starosta Kielecki, działając jako organ właściwy do powołania dyrektora PUP, o którym mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oraz w imieniu Powiatu Kieleckiego, wezwał Wojewodę Świętokrzyskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zlecenia z dnia 9 kwietnia 2010r. jako wydanego bez podstawy faktycznej i prawnej. Starosta podniósł, że z udziałem Powiatu Kieleckiego nie toczyły się żadne czynności kontrolne, o których mowa w art. 111 ww. ustawy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał stanowisko wyrażone w zleceniu z dnia 9 kwietnia 2010r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na zlecenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 kwietnia 2010r., Starosta Kielecki występując jako organ właściwy do powołania dyrektora PUP w rozumieniu art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz w imieniu Powiatu Kieleckiego jako jednostki samorządu terytorialnego, do której zgodnie z art. 114 ust. 1 ww. ustawy powinno być adresowane zlecenie opracowania programu naprawczego, wskazał, że zaskarżone zlecenie skierowane zostało jedynie do Starosty Kieleckiego. Sygn. akt II SA/Ke 356/10 W skardze podniesiono ponadto, że czynności kontrolne, o których mowa w art. 111 ww. ustawy związane były z postępowaniem nadzorczym wobec Starosty Kieleckiego zakończonym zaleceniem z dnia 25 stycznia 2010r. Zalecenie to również zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Skarżący wskazał, że zlecenie z dnia 9 kwietnia 2010r. nie zawiera ustaleń, co do istotnych uchybień w stwierdzonych w Powiatowym Urzędzie Pracy w realizacji zadań ustawowych, choć tylko takie stanowią w myśl art. 114 ust. 1 ww. ustawy przesłankę żądania opracowania programu naprawczego. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie do czynności nadzorczych powinny mieć zastosowanie przepisy art. 76 i 77 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl których nadzór może być podejmowany jedynie przy uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że organ nadzoru zobowiązany jest wskazać przepis prawa, który został naruszony, w niniejszej sprawie zaś tego nie uczynił. Skarżący wskazał również, że przeprowadzenie ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora PUP jest prawnie niedopuszczalne dopóki stanowisko to jest obsadzone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżone zlecenie nie kreuje nowego stanu prawnego, a ma jedynie na celu doprowadzenie do wyeliminowania ujawnionych istotnych uchybień w realizacji zadań ustawowych. Powołując się na treść art., 114 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym w przypadku m.in. nieopracowania lub niewdrożenia kompleksowego programu naprawczego, wojewoda może wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność jednostki podlegającej nadzorowi lub kontroli. Wojewoda Świętokrzyski nie zgodził się z zarzutem skargi, iż treść zlecenia z dnia 9 kwietnia 2010r. wskazuje jako adresata wyłącznie Starostę Kieleckiego. Wskazał, że przepis art. 114 ust. 1 ww. ustawy jako podmiot, do którego powinno być kierowane zlecenie, wymieniono jednostkę samorządu terytorialnego. W myśl natomiast art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym starosta reprezentuje powiat na zewnątrz. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że czynności kontrolne, o których mowa w art. 111 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zostały podjęte w ramach nadzoru nad realizacją wykonywanych przez Starostę Kieleckiego zadań w Sygn. akt II SA/Ke 356/10 zakresie spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów i pracowników urzędów pracy zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Pozostałe zarzuty skargi również zostały uznane za bezzasadne. Wojewoda podniósł, że z załączonych do skargi dokumentów nie wynika, aby powołana na Dyrektora PUP w Kielcach M.S. spełniała na dzień konkursu warunki, o których mowa w art. 9 ust. 5 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. pisemne interpretacje prawa podatkowego; 6. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 7. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 8. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; Sygn. akt II SA/Ke 356/10 9. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Wyszczególnienie wyżej wymienionych aktów objętych kontrolą sądową jest wyczerpujące, a to oznacza, że skarga wniesiona na jakikolwiek inny akt, czynność bądź zaniechanie organu, nie ujęte w treści art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. jest niedopuszczalna. Zaskarżone do Sądu zlecenie z dnia 9 kwietnia 2010r. wydane zostało w ramach przysługującego Wojewodzie Świętokrzyskiemu na mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r Nr 69 poz. 415 ze zm.), nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez starostę w zakresie spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów urzędów pracy. Nadzór ten jest sprawowany m.in. przez badanie dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru lub kontroli (art. 111 pkt 1 ustawy). Przepis art. 114 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności, o których mowa w art. 111, zostały ujawnione istotne uchybienia w realizacji zadań ustawowych, w szczególności stosowania standardów usług rynku pracy przez wojewódzki lub powiatowy urząd pracy, wojewoda może zlecić jednostce samorządu terytorialnego opracowanie kompleksowego programu naprawczego lub wezwać jednostkę samorządu terytorialnego do wyznaczenia wykonawcy zastępczego w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia otrzymania wezwania. Z faktu, że zaskarżone zlecenie zostało skierowane do Starosty Kieleckiego, nie wynika aby obowiązek opracowania ww. programu został nałożony na Starostę Kieleckiego jako organ właściwy do powołania dyrektora PUP w rozumieniu art. 9 ust. 5 ustawy. Treść zlecenia z dnia 9 kwietnia 2010r. jednoznacznie wskazuje na art. 114 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym adresatem zlecenia opracowania programu naprawczego jest jednostka samorządu terytorialnego, jako podstawę prawną wydania przedmiotowego zlecenia. Zlecenie zostało wprawdzie skierowane do Starosty Kieleckiego, który nie jest organem Powiatu kieleckiego, jednakże w myśl art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. ), Sygn. akt II SA/Ke 356/10 reprezentuje on powiat na zewnątrz, zaś z treści zlecenia wynika jednoznacznie, że chodzi o nałożenie obowiązku na Powiat Kielecki. Przepis art. 114 ust. 2 nie przewiduje bowiem wydania takiego zlecenia staroście. W sprawie niniejszej koniecznym było w dalszej kolejności ustalenie charakteru prawnego (istoty) aktu będącego przedmiotem skargi. Rozważenie tej kwestii umożliwia udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy stanowi on akt nadzoru, bądź inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia albo obowiązków wynikających z przepisów prawa - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 lub pkt 4 p.p.s.a. Koniecznym było zatem wyjaśnienie, czy przedmiotowe "zlecenie", wydane przez Wojewodę Świętokrzyskiego w dniu 9 kwietnia 2010r. mieści się w ramach działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sądów administracyjnych. W literaturze przedmiotu zakres pojęcia "akt nadzoru", użytego w powołanym przepisie, nie jest ujmowany w sposób jednolity. Zdaniem Z. K., pojęcie aktu nadzoru w rozumieniu ustawowym należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organów nadzoru tworzącymi lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu. W tym ujęciu tylko niektóre środki nadzoru mogą być utożsamiane z aktami nadzoru. W szczególności nie są takimi aktami czynności faktyczne organów nadzoru, np. żądanie uzupełnienia informacji. Natomiast M. Stahl uważa, że określenie "akt nadzoru" ma szerszy zakres i obejmuje m.in. czynności faktyczne, które także mogą mieć charakter władczy i tym samym nie powinny być, co do zasady wyłączone z zakresu pojęcia aktu nadzoru (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 2001, nr 1-2, s. 95). Ostatnie stanowisko odpowiada poglądowi J. Świątkiewicza, który wskazuje, że akty nadzoru mogą mieć różną postać prawną (J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny, Komentarz, s. 96). Także E. Ochendowski jest zdania, że określenie "akt nadzoru" obejmuje rozstrzygnięcia organu nadzorczego oraz inne akty nadzoru (E. Ochendowski (w:) M. Jaśkowska, M. Materna, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 64). W sprawie niniejszej Wojewoda Świętokrzyski dokonał badania dokumentacji dotyczącej konkursu przeprowadzonego na stanowisko Dyrektora PUP w Kielcach oraz dokumentów, dotyczących kwalifikacji określonych w art. 9 ust. 5 ustawy, Sygn. akt II SA/Ke 356/10 powołanej na to stanowisko M.S.. Wobec stwierdzenia istotnych uchybień w realizacji zadań ustawowych, w oparciu art. 114 ust. 1 ustawy Wojewoda zlecił Powiatowi Kieleckiemu opracowanie kompleksowego programu naprawczego i jego przedstawienie w terminie 1 miesiąca. W sprawie II SA/Ke 240/10 WSA w Kielcach rozpoznawał skargę Starosty Kieleckiego na zalecenie Wojewody Świętokrzyskiego wydane w oparciu o art. 113 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - "przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach w celu wybrania kandydata...". Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2010r. skargę w/w sprawie WSA w Kielcach odrzucił wskazując w uzasadnieniu , m.in. że zlecenie to nie jest aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Pogląd ten należy w pełni podzielić i odnieść go także do zaleceń będących przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Tak więc zlecenie przez Wojewodę w oparciu art. 114 ust. 1 powoływanej ustawy Powiatowi Kieleckiemu opracowania kompleksowego programu naprawczego i jego przedstawienie w terminie 1 miesiąca nie jest aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Nie kreuje bowiem, jak trafnie zauważył Wojewoda Świętokrzyski, nowego stanu prawnego. Świadczy o tym jednoznacznie regulacja zawarta w ust. 2 art. 114 ustawy o promocji, zgodnie z którą w przypadku niewyznaczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonawcy zastępczego w terminie, o którym mowa w ust. 1, lub nieopracowania lub niewdrożenia kompleksowego programu naprawczego, wojewoda może wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność jednostki podlegającej nadzorowi lub kontroli. Oznacza to, że zlecenie opracowania programu naprawczego może zostać wymuszone przez wojewodę jedynie w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jednostki samorządu terytorialnego. Zlecenie takie nie ma charakteru władczego i jako takie nie mieści się w katalogu aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 ust. 7 p.p.s.a.). W świetle powyższego zaskarżone zlecenie nie należy również do aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Przepisy te wskazują jako przedmiot skargi akty kończące postępowanie w określonej sprawie i stanowiące władcze rozstrzygnięcie organu wobec podmiotu Sygn. akt II SA/Ke 356/10 usytuowanego na zewnątrz danej jednostki administracyjnej. Wydany w indywidualnej sprawie akt z art. 3 § 2 pkt 4 stwierdza obowiązek wynikający z przepisów prawa, kształtując sytuację prawno-materialną strony i wywołując w jej sferze prawnej skutek w postaci powinności wykonania nałożonego obowiązku pod rygorem wszczęcia egzekucji administracyjnej. Aby czynność zakwalifikować do ustawowego pojęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem, a potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisu prawa. Zaskarżone zlecenie, dotyczące opracowania kompleksowego programu naprawczego stanowi wezwanie do usunięcia uchybień w realizacji zadań ustawowych i nie posiada podanych wyżej cech aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Ponadto niewykonanie przedmiotowego zlecenia nie stanowi podstawy do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Uznając za niedopuszczalną skargę na zaskarżone zlecenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. Rozważanie zgodności z prawem, czyli legalności wydanego w dniu 9 kwietnia 2010r. przez Wojewodę Świętokrzyskiego zlecenia było w tej sytuacji zbędne.